| 当代中国政治研究所 | ||||||||||||
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人民代表大会的规模困境与代表性的逻辑悖论 |
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人民代表大会的规模困境与代表性的逻辑悖论 邹平学 使代表能够尽可能地代表和反映各地区、各阶层的人民的意志和利益，是代议制度的本质核心和应有功能。因此，根据一定人口基数以及广泛的代表性来确定代表人数，既反映了代表大会的民主基础，又决定了某一层级代表大会的规模。这样一来，代表大会的规模和代表性就存在一定的紧张关系。人民代表大会制度也是一种代议制度，因而人民代表大会的规模，在一定程度上与制度设计中的代表性追求有很大关系。不过，如果你观察和审视中国各级人大的规模及其运行效能的话，你将发现一个代表大会的规模困境和代表性的逻辑悖论问题，值得研究解决。 中国各级人大的庞大规模 我国从全国到地方各级人大，都普遍存在代表大会人数庞大的问题。 五十年代，人大制度建立初期，代表人数并不太多，第一届全国人大代表才1226名，这还是由怀仁堂的座位数决定的，但后来名额越来越多，以下是具体数据：全国人大代表第一、二届1226人，第三届3040人，第四届2885人，第五届3497人，第六届2978人，第七届2970人，第八届2978人，第九届2979人，第十届2985人，第十一届2987名。可以看到，改革开放以来全国人大维持在近3000人的规模，这个规模居世界之最。根据《世界知识年鉴（1995-1996）》资料统计，绝大多数国家议会的议员数在300人以下，超过500人的16个议会中，有13个是两院制的议会。其中下议院（众议院）议员超过500人的只有7个国家，分别是德国（672），英国（659），意大利（630），法国（577），印度（545），日本（500），墨西哥（500）。另外6个国家是泰国、波兰、俄罗斯、西班牙、巴西、美国。此外，3个议员数超过500人的一院制议会是刚果（金萨沙）700人，古巴589人，印尼500人。 地方各级人大亦不例外。据统计，在我国省级人大代表名额中，超过1000名的有6个省，800至999名的有13个省。例如，1994年省级人大的代表总数为21024人，平均规模是678人，最多的江苏省991人，最少的青海省378人。1998年省级人大的代表总数是20187人，平均规模是651人，最多的河南省935人，最少的青海省384人。又如，直辖市中的上海市本届人大（第十三届）有代表860人，北京市本届人大（第十三届）有771名代表，这些都比美国联邦参众两院议员之和535还多。可见我国的省级人大规模普遍比外国国家议会规模大。再如深圳市一届人大247人，二届人大315人，三届人大为350人，四届人大（本届人大）347人。如果考察那些无法一一列举的各市、县（市辖区）、乡镇的人大代表数量，相信也是十分惊人。 统计数据显示，十多年来我国各级人大代表总数维持在300多万人的规模。为什么有着如此庞大的规模？究其原因，乃在于主流的看法认为我国国大人多，有56个民族，2000多个县，各阶级、各阶层、各民族、各地方、各方面、各政党在人民代表大会都需要有适当数量的代表，代表人数不宜太少，太少了不足以体现代表性。甚至有人认为，人大代表人数众多本身就是民主的最好体现。 代表人数过多带来的“规模困境” 代表人数过多固然体现了民主代表性，但带来的另一个问题则是“规模困境”或称“规模难题”，它带来至少四个不利后果： 第一，人大代表绝大多数只能是非职业化的代表（或学界所称的兼职代表）。而在当代的世界各国，几乎都采取专职代表制。专职代表制往往又与国会规模不大、议员队伍精干有内在的联系。而我国如此庞大的代表人数，决定了只能采取非职业化的代表制。非职业化的代表制特点有三：一是代表任期内可以从事任何职业。他可以是工人、农民、政府官员、解放军战士、企业家、教师、科技工作者、个体私营从业人员等等，而且和代表职务相比，其他的职业才是“本职”工作；二是代表本身不是一种职业，因为他不能通过代表工作取得相应报酬，只有少许的活动津贴。从常识来看，没有固定报酬的职业难以吸引和鼓励参政议政；三是代表投入到执行代表职务上的时间和精力远远低于他投入到其他职业活动中的时间和精力，而且代表职务的履行时间十分有限，缺乏连续性。 非职业化的代表制至少有四个弊端：一是影响了代表参政议政执政的热情，降低了人大的权能，损害了人大的权威。二是不利于保证人大的议事质量和效果。因为代表绝大多数只能在开会前或开会中熟悉法律草案或其他议案，很难保证所表决事项的科学性。即使在开会时，有的代表还是“身在曹营心在汉”。三是从博弈类型来看，由于代表身份的角色认同冲突及不稳定的短期角色预期，使得选民与代表之间只能形成一次性博弈，容易诱发当选代表的机会主义倾向，因而无法在长期的制度运行中防范当选代表的“道德风险”。实践中往往表现为代表“唯上”、“唯我”，而无“反哺”选民之心。而且，非职业化的代表制意味着代表职务是“副业”，其他工作是主业，代表的职务行为具有较大的自行选择角色空间，容易模糊选民对其进行监督的基准，很难建立起对代表进行长效的、规范化的监督机制。四是非职业化的代表制也反过来强化了选举的形式主义倾向。因为选民和候选人都缺乏利益动机，无法形成稳定、长期的利益代理表达关系和博弈环境，选民产生“厌选”心理，当选代表没有强烈的责任感和使命感。 第二，过于庞大的代表人数和非职业化的代表制决定了代表机关不能开长会。与世界各国议会会期相比，我国全国人大会期最短，宪法规定我国全国人大每年举行一次会议，从一届人大到十届人大，会期最长的为26天，最短的仅5天。最近十年来，会期一般14天左右，但似乎有越来越短的趋势。报纸上曾把2004年3月的全国人大会议会期减少4天，可节约开支数百万元称之为“会议新风”。地方各级人大会议会期则更短，一般为4、5天。更有甚者，有的地方人大还压缩每年一度的人大会议例会会期，美其名曰为提高会议效率、精简会议规模、减少会议成本。如2004年的广东省十届人大二次会议宣布减少会期一天。山西省十届人大三次会议会期5天半，较去年缩短两天半。当宣布北京某区2005年人大会议会期缩短为4天时，代表们纷纷鼓掌，一名代表说：“我赞成，会期每缩短一天，就能为纳税人省下一点钱。” 而2009年广东两会又爆出“减少经费厉行节约 省人大二次会议会期缩一天”的新闻，据南方网讯报道,2009年2月11日下午，省十一届人大二次会议召开新闻发布会，省人大常委会副主任、本次大会筹备处主任钟阳胜向记者通报了本次大会的筹备情况。据悉，大会日程安排比原计划缩短一天。省人大常委会有关工作人员称，缩短会议时间是出于节省会议经费的考虑。2009年全国两会，全国人大会议3月5日开幕，13日就结束，只有8天半的时间，会期较以往缩短不少。媒体报道说是力求节俭和环保，会风务实。但有代表质疑，人大是集体行使职权，如果没有会议的基础，就失去了人大最重要的基础。不少代表表示，可以在其他方面节约，会期不能再短了。笔者也注意到，竟然还有人大实际部门的同志撰文认为要进一步开好人代会，措施之一就是缩短会期。很显然，这种缩短会期的做法和认识十分荒唐，如果缩短会期可以提高会议效率，可以节约开支，照此推理，那根本不用开会就决定问题效率则最高，钱还不用花一分。根据各国议会联盟对48个国家的统计，一年会期中开会天数依次为：最多的达125天以上，有6个国家；100——124天的9个国家；75——99天的7个国家；50——74天的8个国家；25——49天的15个国家，最少的在25天以下，有3个国家。从中可以看出，一年会期中开会在100天以上的国家有15个，开会在50——99天的国家有15个，开会在25——49天的国家有15个，而开会在25天以下的只有3个国家。以具体国家为例，如芬兰议会会期为4个月，日本、希腊为5个月，奥地利、法国、英国为6个月，丹麦议会的会期从当年十月第一个星期二开始到下一个年度的十月第一个星期二结束，德国为25周，美国约9个月，印度国会每年也不少于4个月。 人大会议会期过短的弊端十分明显，由于会期短，加之会议议程又十分繁多，大多数代表均没有在大会发言的机会，加上代表又大多来自生产、工作一线，有的对法律案或决议案中的概念还未来得及理解，就要投票表决，很难避免草率。例如2004年2月召开的广东省十届人大二次会议提交代表审议的省级部门预算草案厚达4厘米，内容比往年细化了很多，但代表们反映，一是不易看懂；二是时间根本不够，看不完。宪法法律赋予人大的职权非常重要，人大承担的现实任务也越来越繁重，一年才开十多天或者四、五天的会议很难起到应有的实质作用。所以，不能把人大会议的会期视为一般的文山会海来加以“改革”，认真对待人大会议的问题，实质上是一个是否重视国家权力机关的地位和作用的大是大非问题。 第三，导致代表大会难以真正地、充分地贯彻民主的议事原则。人民代表大会是一个众多代表组成的议事体，这决定了它必须以集体的方式共同行使权力。民主集中制原则在人民代表大会中的具体体现就是议事体的每一个成员都有权在议事体中平等地表达意志并依照程序决定问题，这种权力的行使必须按照少数服从多数的原则进行。而人数太多和会期太短的现状与人大会集合行使权力的特性发生冲突，给会议组织工作带来了极大困难。最突出的是，由于代表众多，根本不可能用全体会议的形式审议议案，只能采取代表团和小组会议的形式来审议议案。这样虽然解决了发言时间问题，但不便代表广泛、直接地交流，按选举单位划分代表团小范围内进行交流，这实质上就是未展开充分讨论，许多代表的意思也得不到充分表达，决策的民意基础不够充分。因为会议议程紧迫，根本来不及认真研究、分析和讨论议案，匆匆交付表决，势必影响立法和决定、决议的质量。例如全国人大每年的例会中，各个代表团的分组审议虽然可以增加代表个体的审议发言时间，但这种“蜂窝式”的民主集会方式，并不能保证审议讨论活动产生1＋1＝2的民主效果，30多个代表团各自审议法案的民主，不等于全国人民代表大会审议的民主，因为不同场合的民主不能简单相加，否则的话各个代表团完全可以在自己所在的省会开会，召开全国人大会议将只具有程序性价值而可能成为多余。很显然，代表人数过多，不利于代议机关长期地、持续地开展工作，不利于大会充分讨论问题，发扬民主；如果要保证代表机关的议事效率，又要维持众多的代表人数，那么代表就不能有充分表达意见的机会，决策的质量又得不到保证。 第四，导致普通代表个体地位的边缘化、作用发挥的虚化。政治领域一个显而易见的规律是，任何政治权力，参与行使者的人数多寡与行使者个人地位作用的重要性成反比。奥尔森在分析集体行动的逻辑时指出，大集团和小集团是按照截然不同的原则运作的，“选择性激励”对小集团成员明显发挥作用，而大集团参加者甚众，增加集团利益的人获得集团总收益的份额很小，这意味着有利于集团的行为获得的回报就很少，则人们愿意付出成本的动机就越微弱。他在《集体行动的逻辑》一书中写到：“当参加者的数量很大时，典型的参加者会意识到他个人的努力可能不会对结果产生多大的影响，会议决定对他的影响都是大同小异。典型的参加者不会那么仔细地研究各种问题。”政治学家文森特•奥斯特罗姆对此也有同样的看法，他在《美国联邦主义》一书中写道：“在任何审议团体的组织中都存在一个根本的局限：一次我们只能倾听和理解一个讲演者。当审议者根据一次一个讲演者来安排时，审议会议规模越大，个人在审议中表达自己意见之机会就愈少，且领导权对其进程之影响就愈大。‘在一切立法会议中，组成人员愈多，实际上控制其程序的人员愈少’。”无怪乎《联邦党人文集》的作者认为：“在古代共和国里，全体人民亲自集会，那里通常可看到一个演说家或一个手腕高明的政治家左右一切，好像独掌大权一样。”而“在所有人数众多的议会里，不管由什么人组成，感情必定夺去理智的最高权威。”“如果每个雅典公民都是苏格拉底，每次雅典会议都是乌合之众。” 显然，代表人数越多，淹没于众多同类之中的每一普通代表的声音就越微弱，地位就越边缘化，作用就越小，他们不愿意为执行代表职务支付成本的心理就越强烈，而会议召集者和主持者的声音就越强，地位就越显赫，作用就越大。这就能解释一种普遍存在的社会心理：尽管全国人大常委会委员长、副委员长以及地方各级人大常委会的人大主任、副主任都是代表，在表决权上与普通的常委会委员或普通的代表权能一样，但他们在老百姓的心目中的地位却大不一样，他们比普通代表地位高得多，作用大得多。甚至人们觉得我们的各级人大在实际运做中存在某种行政化的倾向。 顾此失彼：人大双层组织结构带来的代表性逻辑悖论 为了解决代表大会的“规模困境”，弥补代表大会闭会期间导致的人大权力真空现象，我国宪法和法律规定在县级以上人大设立常委会，并扩大常委会的职权，使其承担代表大会闭会期间的职能。这种双层组织结构的制度设计的确在一定程度上解决了前述的一些问题，因为常委会委员人数相对而言少很多，每年的例会也比代表大会的例会大大增加。 需要注意的是，和它们各自庞大的代表机关的代表人数相比，常委会规模明显偏小。如第十届、第十一届全国人大常委会的组成人员都是175人，上海市本届人大常委会（第十三届人大）组成人员56人，广东省十届人大常委会组成人员62人，深圳市四届人大常委会组成人员是39人。而且，在规模偏小的常委会中只有部分专职委员，大部分委员是兼职委员。这样的制度设计解决了老问题，却带来了新问题，我把它概括为“代表性逻辑悖论”问题，它包括以下几点。 第一，可能带来“代理风险”。现有的双层组织结构导致的最大问题就是委托代理关系的层次过多、代理风险过大。我国从全国人大到地方各级人大，几乎每一层级（乡镇级没有设立常委会）又内在地划分为几个小层级，即规模太大的代表大会——规模太小的常务委员会（一般人数不到代表大会代表总数的10%）——常委会中专职委员与兼职委员并存（其中专职委员占整个常委会的比例不等，少部分超过50%的，大部分不到50%）。众所周知，人大常委会组成人员是同级人民代表大会选举产生的，县级以上的上级人民代表大会代表是由下一级人民代表大会选举产生的，本来间接选举层次过多就会带来代理成本过高的风险，在同一级人大里，还要将人民托付给代表大会的权力再由代表大会将大部分权力或日常性的权力委托给更少的一些代表组成的常委会，而这其中又只有一部分常委委员是专职的代表。这种委托——再委托——再再委托是违背人民选举代表的本意的，因为人民选举代表就是希望他们组成的权力机关直接行使国家权力，而不是要他们在同一层级上再将权力托付给更少的人，而在这群更少的人中间可能只能指望一部分人专职的委员能全心全意履行职责。例如有资料显示，福建省九届人大常委会组成后的第一年，共召开8次会议，会期31天，缺席最多的是一名兼职委员，共缺席18天，缺席11天以上的11人中兼职委员占9人。 第二，蕴涵着代表性上的矛盾。前已述及，主流的看法认为人大代表人数众多本身就是民主的最好体现。但如果认为人数多意味着体现民主和代表性，那么在经常行使国家权力机关的县级以上地方各级人大常委会的组成人员设置上为什么又人数如此少呢？它的代表性和民主性又如何体现呢？既然认为人数众多的代表大会有助于体现民主，但又认为它规模庞大，行动不便，不利于实践民主，需要将其大部分权力再委托给一个规模偏小但有利于实践民主的常委会，这样的逻辑说得通吗？既然承认在现行人大常委会的架构下能够有效地代表人民行使国家权力，这就说明人数少并不与代表机关的代表性和民主性必然相抵触，那各级人大又有什么必要选出庞大的代表人数呢？这个制度设计实在既不经济，又不合理。在代表性上是矛盾和冲突的。这样的制度安排甚至可能带来两套班子都存在合法性和必要性的危机：为体现民主，各级人大似乎需要代表数量很多，但它无法充分有效行使权力而使这种民主无从体现。与人大代表人数很多相比，同级人大常委会的组成人员又太少，这使得它的民主代表性存在致命缺陷，但它工作效能比较高。如果肯定常委会很少的组成人员并不影响民主代表性，则代表大会代表人数众多又作何解释呢？这里民主代表性和工作效能竟然成反比例的关系，肯定一方的制度设计势必使另一方处于尴尬和无法自圆其说的境地。 第三，带来监督上的困难。近现代的代表制仍然是以地域代表制为主。按地区划分选区能够将庞大数量的公民具体化为分属于一个一个选区的数量相对较少的选民，这样组织选举才成为可能，它的另一个好处是便于由选区选民监督自己选出的代表，谁监督谁一清二楚。为便于代表联系选民和履行职责，选区不宜太大，一般以选出一名代表或数名代表为宜。由于人大常委会是经常性行使国家权力的常设机关，人民对它的监督至关重要，但我国双层组织结构的模式使得对常委会的监督很难落实。曾有学者以全国人大常委会为例作了分析：与全国人大代表由各省、自治区、直辖市、特别行政区和人民解放军这些选举单位选举产生不同，全国人大常委会由全国人大选举产生，这意味着全国人大常委会组成人员是由全国人民选举产生的，换言之，每一个常委会委员都只有一个全国选区（全世界只有以色列是由全国组成一个选区来选举其议员的国家，因国土面积狭小，这样做还是可行的）。全国选区的弊端在于既不利于选民在熟悉候选人的基础上投票选举，也不利于选民监督代表及代表对选区选民负责。以我国幅员之广、人口之众，全国选区制的弊端将成倍放大，不要说基层选民不清楚全国人大常委会各组成人员是如何工作的，就连直接选举他们的全国人大代表也不是很清楚。要让全国人大近3000名代表笼统地监督175名常委会组成人员，结果是谁也不知道应具体监督谁和谁也不知道接受谁的监督。由此推而论及省级人大、设区的市和自治州人大、县（市区）人大，也都不同程度地存在监督常委会难以落实的问题。 第四，蕴含着宪政原理上的“逻辑悖论”。按照宪法和法律的规定，无论全国人大还是县级以上地方各级人大，其常委会都是由代表大会选举产生并要向代表大会负责和报告工作，接受代表大会的监督，也就是说常委会的法律地位低于同级代表大会，常委会不得作出任何代表大会不同意的决议和决定，但从逻辑上确实存在代表大会很难通过的法案和人事任免案或其他议案，在常委会上可以轻易通过的可能性（因为参与表决的人数不同，考量的因素也不同）。当然由于程序的原因，宪法法律规定由常委会召集代表大会的会议，所以现实中不太可能让这样的事情发生，但在理论上、逻辑上确实存在这样的可能性。尤其是当某项议案引起较大争议时，很有可能发生两者意见不会一致的情况。那么，我们有什么根据使法律地位最高的代表大会实际上可能受制于法律地位低于它的常委会？ 解决问题的出路：逐步实行专职代表制 我认为，要让人民代表真正代表人民，充分发挥代表大会的民主和监督职能，除了扩大选举的民主和竞争性外，必须逐步实行专职代表制。专职代表的实现步骤应当与政治文明的发展和政治体制改革步伐相协调，应当从上到下逐级进行，第一步逐步实现常委会委员的专职化，第二步逐渐减少代表名额，增加常委会成员人数，第三步让代表大会与常委会合一，取消双层组织结构。我认为这样的改革好处多多，因为专职代表制下的代表肯定具有更高的素质，在此基础上还能有效减少代表数额，增加例会会期，有利于代表发挥个人能动性，加重代表履行职务的责任感，也有利于创造充分讨论决定问题的时间和空间条件。当然，至于如何实现这个目标，是一篇大文章，需要专文另行探讨。 （本文发表于《人大研究》2009年第4期） |
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