| 当代中国政治研究所 | ||||||||||||
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普遍性原则：宪政民主的理想目标 |
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待传…… 普遍性原则：宪政民主的理想目标 ¬¬——评《原则政治，而非利益政治－通向非歧视性民主》 张定淮 黄国平 民主是一个古老的话题，尽管阶级社会以来人类政治生活的大部分时期并非实行民主制；民主更是近现代社会政治生活的一个永恒话题。但迄今为止，人们对民主的诟病同对民主的向往与追求一样相伴随行，认为民主无法逃脱歧视性命运的人仍不在少数。连社会、政治哲学大师哈耶克也不得不承认，多数人的暴政一直是宪政民主制度内部的最大威胁。多数人说了算的结果似乎在反复印证“民主永远是歧视性民主”，令那些反民主的学者兴奋不已。那么，歧视性的存在难道真是宪政民主的死穴？ 一些注重实证分析的经济学家用经济学的眼光分析了现代民主制度及其发展趋势，承认宪政民主制度存在软肋，但并不认为存在不可解决的死穴，同时他们更关心解决方案的可行性。因在“将政治决策的分析同经济理论结合起来，使经济分析扩大和应用到社会政治法规的选择”方面作出了巨大贡献而获得1986年诺贝尔经济学奖的詹姆斯•布坎南（James M﹒Buchanan）就是其中最伟大的一位。他与罗杰•康格尔顿（Roger D﹒Congleton）合著的一部集政治哲学与经济哲学于一体的专著《原则政治，而非利益政治¬¬¬——通向非歧视性民主》（张定淮、何志平译，社会科学文献出版社出版），可看作近年来为解决“歧视性民主”问题的重大理论尝试。 这部专著的基本命题是，“现代政治并非原则政治，而是利益政治”。而对这一命题做出判断的标准就是看它是否对公民实行了普遍性待遇。用布坎南的话讲就是“只要对公民中的某类特定群体实行某种具有歧视性的待遇（不论是奖励，还是惩罚），或以某类人在对全体社会成员有益的事情上具有高人一等的智慧而将公民划分为该受奖赏和不该受奖赏之类”，那么，这样的社会就是实行“利益政治”的社会，理由是，这些做法违背了普遍性原则。 普遍性原则应该被延伸到政治之中 作者认为，普遍性规则是法律的基础，这是广为认同的概念，而普遍性原则作为政治的哲学基础则产生于关于个人伦理的规范概念。其具体的制度基础则在于理想法治，而这种理想法治的思想又产生于人们对“国家”所抱有的浪漫而理想化的幻想：认为国家是这样一个实体，它仁慈地对待其公民，并为他们提供全面自我实现的机会。这里就提出了一个问题：社会治理的规则架构是怎样形成的？为此作者列举了两个相互对立的基本概念。一个是真理判断性概念（truth judgment concept）。其基本内涵是，人们生活在其中的规则制度架构独立存在于人们的认知过程之外，有待于人们去发掘和鉴别，因此政治说教中所包含的“真”和“善”的价值取向引导人们去认识有益的规则并形成制度架构。作者对这种概念进行了批判，认为它存在两个缺陷，一是它没有涉及参与式民主平等之基础；二是它没有体现社会成员之间财产分配的逻辑关系。另一个与此相对的概念是契约主义概念。它认为人们共同聚居的规则（基本法律和政治架构）是通过人们的讨论、分析、游说和相互协商等参与过程而严格的逐字逐句制定或创制出来的。其本质是人们为了获取自由而同意约束自己。对社会成员有益的规则或政治行为是通过自由选择所确定的。契约主义的潜在目标虽然是对人们行动自由的限制，但这种限制所产生的结果使当事各方均受益，这种互给互换本身就意味着普遍适用的规则，因此，一致性的达成是自由选择的结果。作者通过三个方面（法律之下的平等、法律中普遍性原则的效能和法律与社会目标）问题的讨论，提出了一个贯穿全书的主题：“普遍性原则应该如何被延伸到政治之中”，极力倡导将法律中广泛运用的普遍性原则引入政治之中。 在作者看来，政治并非一种追求所谓真理的科学探索过程。“社会目标”或“公共利益”并不能独立于个人而存在，唯有个人是价值的源泉和哲学存在。所以，政治的过程实际上就是个体间为维护和促进自身利益而自愿签约的过程，国家乃是社会契约的产物。在个体签约的过程中，需要有两个层次的决策：关于政治秩序和政治决策基本规则的选择——宪制选择，以及关于在既定宪制下对具体行动策略的选择——后宪制选择。这里，宪制的选择是最重要的，因为，一项好的比赛不在于好的运动员，而是在于有一个好的比赛规则。考虑到宪制的建立只有在所有自愿参加的社会成员都表示同意的情况下才有可能，因此一致同意规则是初始立宪和宪制改革的标准。拘泥于后宪制阶段的主流经济学家们之所以解决不了问题，就在于忽略了更加重要的立宪改革。具体的操作手段和策略总是受到更高层的宪制结构的约束。所以，如果不对执行政策的政治家和官僚以及政策的决策次序和过程进行立宪限制，任何一项构想精美的政策都难保不会成为有自身利益倾向的政治家及官僚的牺牲品。也就是说，关键之处不在于告诉政治家、官僚怎么去做，而在于设计一套合理的规则，在这样的规则下，无论政治家和官僚是利己的亦或是利他的，他们的行为都必须符合公众利益。 早在1986年获得诺贝尔经济学奖时，布坎南便表示，他的公共经济学思想（亦或称之为新政治经济学），终生得益于瑞典学派鼻祖维克塞尔（Knut Wicksell）1896年那篇关于公共财政理论的博士论文。历史上的维克塞尔是一个郁闷的现实政治参与者，他的“一致同意”主张显得过于激进，并被同时代的人视为不可操作的乌托邦幻想。布坎南在图书馆的故纸堆中发现了维克塞尔的博士论文，如获至宝地亲自翻译成英文。这位认为搞经济学“胜过耕田”的经济学家并不觉得“一致同意”的主张是理想国里的童话。他认为这种普遍性原则应该成为立宪的根本原则，唯有在宪政层面上贯彻这一原则，才能避免多数人通过合法的民主程序，对少数人的利益进行“合法”剥夺。一致同意之所以重要，不在于它的神圣，而在于它提供了判断规则的唯一标准。正如他在《同意的计算》中所说，“避开看上去毫无希望的方法论困境的一个途径，是在决策的终极立宪层次上引入某种全体一致或完全合意规则(rule for unanimity or full consensus)。完全撇开这种规则作为对政治现实的一种解释的恰当性不谈，它确确实实给我们提供了一个标准，可以比照这个标准来分析个体的人在立宪问题上作出的决定。”在作者看来，如果能在宪政层面按照“一致同意”的标准制定“游戏规则”，民主就可以摆脱“歧视性”这个剪不断理还乱的幽灵，政治也就具有了普遍性。 普遍性原则如何实现 接下来就涉及到一个基本问题：普遍性原则如何实现？作者首先分析了参与者处于“前集体状态”或“无集体状态”状态下的政治行为的简单互动模式，其实质就是非合作博弈状态下的纳什均衡（Nash equilibrium）在民主政治过程中的应用。在前集体状态下，人们的行为出发点才可能是为了自身的利益而不是出自集体权力的强迫，这种情形下的人们的行为具有某种“对称性”，即从投入与其收益相比较而言，可以在他们中间实现均衡，此时人们行为的集合被看成是矩阵的对角线，也即纳什均衡。而“非对角线上的不对称”不符合普遍性原则，必然导致寻租行为的产生，因此缺乏政治效率。那么在集体行为下如何保证达到普遍性原则的目标呢？那就是宪政化。通过宪政化安排可以减少和消除参与者为寻租而进行投资。因为“普遍性原则标准的根本目的就是强制性地约束或限制多数规则政治的运作”，因此，“集体活动的宪政化就是要半永久性地保证更具包容性的决策规则所产生的结果，以明确防止在多数规则下可能背离这种结果地现象”。 那么，普遍性需要何种政治概念才能成为一种相关的特性？是什么固有的设想使分析家们认为在不存在和确实不能存在普遍原则的地方存在着普遍性？这些问题揭示了普遍性标准与宪政之间的某种直接联系。作者认为多数主义政治是难以避免的，它是以多数联盟者行为利益最大化而构建的，对少数存在歧视，正是在这种环境下，更应强调对普遍性原则或标准予以尊重。假定个人行为具有理性，并存在具有利益最大化的取向，那么，待遇上的普遍性原则就必须被归类于非自然性特征。虽然确实存在一些既符合普遍性原则又满足帕累托最优（Pareto optimality）的政治结果，但这种状态不是稳定的，多数联盟会倾向将其改变。但即使人的理性在政治选择上的优势显而易见，多数政治行为仍不能将普遍性原则的理想消灭，政治议程规则是可能在政治行为中存在公共产品的那种“公共性”（即普遍性）的。不应从政治抉择过程来分析普遍性可能产生的原因，而应该认识到，政治抉择的可能选项本身也是政治家创造的，只要认为这种选项符合本联盟利益。对于在体现宪法精神的现行选举规则下，多数联盟可能对少数联盟实行歧视性待遇的做法，作者进行了批判，指出，这是一种短视的做法，因为选举规则的相对稳定为少数派上升为多数地位提供了保证。现实的多数联盟也有成为少数的时候，任何多数联盟的歧视行为所获收益会逐渐为将来的被歧视的成本抵消甚而被超出，所以，目光长远的政治家是可能选择一种普遍性原则的。 这里涉及到长期以来对政治的两种不同理解。对应于社会治理的规则架构的两个相互对应的基本概念，即真理判断性概念（truth judgment concept）和契约主义概念（contractarian concept），存在作为强占物的政治和作为交换的政治两种不同理解。作为强占物的政治是“占多数地位的（社会）联盟的成员从不具有联盟成员资格的（社会）成员那里获取所希冀的利益（的行为）”，在本质上涉及分配问题。为了更为清楚地表达这种强占性政治的本质，他们甚至用霍布斯（Thomas Hobbes）对自然状态所做的“战争状态”的描述来比喻这种按“丛林法则”运作的强占性政治的本质。显然，这种强占性政治并非布坎南和康格尔顿所希望的。他们从分配的角度来论述社会多数对社会少数的剥削，其意在于表达和凸现社会财富“分享性政治”的合理性。而建立在契约主义概念基础上的“作为交换的政治”，参与本身占据着一个范畴上有别于其在真理判断模式中所占据的地位，因此“交易人”的参与就显得尤为重要。对于一项交易条款，表达一致同意的做法可以成为使结果具有合法性的必要标准。必须承认，理想化交换政治的实现是存在许多实际困难的，但这种对实际困难的承认丝毫没有排除“一致同意”标准所具有的规范性意义。因此，作者在书中推荐了《同意的计算》一书中所提到的关于全体一致的威克塞尔标准（The Wicksellian criterion of unanimity），因为全体一致标准的应用，在宪法层面的规则抉择中，可以减少分配冲突发生的潜在可能性。理由十分简单，它创造了规则选择上的“无知之幕”，进而使明确的分配动机不太可能产生。结果是，关于规则的争论将围绕着理论，而不是围绕着利益展开。 不难看出，霍布斯的契约主义起点，同维克塞尔“一致同意”设想有着不谋而合的默契。这为布坎南提供了极为良好的理论平台，他所需要做的，就是用经济学手段使这些规范性原则变得更具有可行性。从《同意的计算》到《原则政治，而非利益政治》，布坎南一直清醒的认识到，一般意义上“一致同意”原则的实践，会因执行成本过高而变得不可行。所以，他适时的引入了罗尔斯的“无知之幕（the veil of ignorance）”和哈桑尼（John C﹒Harsanyi）的“不确定性（uncertainty）”两个技术元素。前者消除了制定政治正义原则时，为己谋私的利益博弈格局；后者则消除了由于信息不对称带来的利益不对称。正如作者所指出的那样，“无知之幕和/或不确定性提供了一种手段，将各自确定的利益的推进与在概念上所界定的‘社会契约’的规则之间的差距进行了弥合”。这样，“参与者可能被引导从一种‘无知之幕’或‘不确定性’的背后去研究那些对不可能达成认同的假定而施于的规则。公正标准可能替代了优势标准。” 普遍性原则在实际问题上的应用 作者清楚地意识到普遍性原则在运用上既复杂又困难，但“普遍性或非歧视性待遇可以提供一种准则，使人们能够对提出的或观察到的政治行为进行积极或消极的评价”。为此，作者主要从八个方面进行了讨论。 一是普遍性与外部性问题。作者认为普遍性原则的运用不但可能满足个人在待遇上的要求，也完全可以被用于解决政治生活中的外部性问题。普遍性原则在政治生活中的运用具有明显的政治效益，因为在这一过程中我们将普遍性作为一个积极的管理因素，它常常在一个动态的世界里使所有各方获益。在静态世界里，人们原则上可以制定永久产权和管理机制（regulatory mechanisms）来解决大部分外部性问题，把寻租的活动减少到最低限度。 二是市场限制与普遍性标准问题。它所得出的结论是，仅受政治目的之驱使而对市场分配所做出的任何干预一定反映出对普遍性标准的违背。普遍性原则对政治联盟干预特定市场的倾向具有制约作用。而普遍性的实施可以通过强制的宪法性制约来实现。如果你想参与在所有人和所有利益集团的待遇上体现普遍性原则的政治，你必须承认应该采取宪法性制约来反对歧视，而这些制约可以间接地使你所期望的价值最大化。 三是普遍征税的政治效率问题。作者指出，以普遍性原则对待征收对象为特征的税收架构与其他体制相比，经济资源的浪费程度要低。从多数民主原则与税收财政之间的关系来看，多数表决会使一部分选区居民通过财政程序受到最大程度的剥削，而居支配地位的多数联盟成员则从集体行为中获得大量利益。在不受制约的情况下，多数投票不仅远不能产生中间或折中结果，而且一定会使多数派成员与少数联盟的成员之间的区别最大化，因而多数民主不利于普遍标准性理念的实行。从效率的角度看，普遍征税比民主体制中的区别性或歧视性征税更具效率。总的结论是：最充分符合政治效率标准的税收制度可能就是没有例外或减免的统一税率所得税，任何背离普遍性原则的举动只会加剧政治冲突，因而降低了财政制度的效率。 四是赤字财政与时段性歧视问题。一般说来，赤字财政是“目前一代人”对“后代人”的剥削，因此这种做法是对普遍性原则的违背，这就是所谓的时段性歧视。即使存在着李嘉图中立理论（Ricardian proposition on neutrality）得以实施的条件，政府开支所需费用以举债形式来筹集也是违背时段性普遍原则的标准的。但是为公共项目筹资的真正借款在随后延伸的时间内会产生受益，这不违反普遍性原则。为在财政上实现普遍性原则，某种平衡预算的要求（即通过合理调整来对公共投资项目进行特别处理的做法）应当成为一揽子宪政改革的一个必要组成部分，对债—税规模必须加以制约。 五是普遍性原则与公共服务提供的问题。作者认为，只要立足于普遍性原则的基础，约束民主政府的分配、生产和资助所提供的物品与服务，都将会提高集体决策的效率。无论是就公共服务的福利分配方面，还是就公共服务的生产成本的分摊方面，或者是在公共服务生产过程中追求效率方面等等，都可以将普遍性原则加以运用，只是在运用当中应当针对具体情景与条件加以处理。基本上越是可以测量的成本投入与产出，就越有可能确定普遍性原则是否得到了运用。总之，政治效率可以通过加大执行普遍性原则的力度得到进一步提高。 六是普遍性原则与再分配问题。这主要是指转移支付体制的多数主义政治中普遍性原则的应用。普遍性原则虽不能消除人们由于歧视性项目而产生的对支付转移的要求，但它却有效地使跨阶段转移支付项目宪政化，使其免受多数主义对结果实行的明显有利于现实居主导地位的联盟成员的操纵。只有当整个转移支付方面的架构与普遍性原则保持一致或被视为政体有效宪法的准永久性组成部分，且因此而不受多数联盟轮换的干预时，福利体制才能与民主程序保持一致。由于理想化的人人平等的支付转移方式是不现实的，中间选民的选择实际上也就符合了普遍性原则。作者反复提醒读者，要认真审视多数主义政治的运作方式并对这种运作方式实行宪政性制约。因为任何群体，只要其成员既具有公民投票权，又有资格获得具有区别性的有力财政待遇，就会通过多数主义政治寻求提升自身利益。为此，应特别强调，“多数联盟明显地以牺牲其他群体利益来为某些群体提升利益的权利必须受到限制”。 在以上六个方面，作者论证了，如果要遵循普遍性原则，国家政策就应该以一致性原则为重心。它们都是从结果来看对一个政治实体内的所有人都是一致的。但这种事后一致性在许多情况下是难以满足的，只要人与人之间的倾向、财富或环境还存在差别，常规的经济效率就会要求非一致的服务水平，有时候彻底一致的政策所带来的结果也不一定博得一致同意，即便来自理想化的罗尔斯之幕（Rawlsian veil）的背后。因此坚持普遍性原则的益处并不在于完全一致的服务水平，在某些方面，事先的随机一致性原则足以获得与普遍性原则相关的政治效率，如在社会保险、联邦主义等方面。 七是一致性缺失的普遍性：在社会保险等方面。显而易见，坚持普遍性原则并不意味着在政府服务中对一切个人都保持完全一致，即从客观的意义上每个公民必须获得与其他公民完全一样的服务质量与数量。在有些情况下，即使没有完全的一致性也有可能实现普遍性原则，尤其是在追求普遍性原则的同时人们还要寻求政治效率。例如，如果可以满足所谓事前一致性条件，则普遍性原则也可能实现，因为虽然最终的结果是不平等的，但是在事前存在着随机的不确定的一致性，即每个人获利的几率是一致的，类似购买彩票或保险这一类行为即在此列。同样的，社会保障的做法也与此相类似，因为也它满足事前一致性的原则。此外，在奖励或者惩罚的行为中，也可能包含了以较少的投入实现更高的政治效率的途径，只要满足这个条件，政府实行奖励或者惩罚的标准就不是针对个人，而是对所有人开放的。因此，如果把歧视性竞争仅仅看成是一种手段而不是结果，那么歧视性竞争可能会与普遍性原则相一致。 八是一致性缺失的普遍性：在联邦主义方面。普遍性约束下的联邦体系避免了不必要的政治决策成本，同时为地方有效生产提供了一条途径。在联邦制内要求普遍性原则并非就是要求一致性。在实践中，一个受普遍性原则约束的有明确财权的联邦政府可以避免政治不公平问题，因为每项集体决策都是出自受到了可行的普遍性原则约束的管理机关。各个地方政府保持某种程度的弹性与机动性，也可以有效地保证普遍性原则得以实施。在联邦体系中，有可能各个地区的公共服务水平不一致，但是在其内部是保持了这种一致的；并且从根本上说，各地区之间的不一致带来了一种地区间流动的可能，这也成为保障一个国家内部普遍性原则的一个条件。这个时候的着眼点是，只要能够获得政治决策者事先预期的普遍性，即使不一致的服务也能实现政治效率。 政治变革的方向必须是朝着普遍性原则 本书与古典自由主义的思维之间存在一个最为本质的区别，那就是本书所分析的普遍性原则并不最大限度地非政治化，即尽可能地缩小公共权力机关的规模，而是希望在政治与社会力量的互动中找到一种权力制约结构，这一结构明确地体现出书中反复论述的普遍性原则。多数统治的内在逻辑意味着不平等待遇或歧视的存在，多数联盟在缺乏制约的状态下就会以牺牲别人的利益提升本联盟成员的利益。在宪政制约之下，多数统治对不同群体实行有区别性的对待的情况就会受到遏制。总之，尽管人们作为个人的待遇有所不同，甚至悬殊，但是从规范意义上说，人们作为政治共同体成员的成本分担者以及利益分享者的平等义务与权利是不能有差异的。接受这一点就应当认识到，世界政治的变革必须是朝着普遍性原则，而不是背离普遍性原则的方向进行。 布坎南自己提到过，对他的学术生涯影响最大的有两个人，一个是前面提到的维克塞尔，另一个就是奈特（Frank H. Knight）。奈特的哲学原则使他受益匪浅，这项原则就是所谓的“相对绝对的绝对”（relatively absolute absolute ）。在这个观念指导下，布坎南的哲学性思考能摒弃绝对主义（absolutism）与相对主义（relativism）两个极端，而在两者之间找到定位。相对绝对的绝对原则要求我们在日常的行为中，遵守与接受既有的或传统的权威标准，不管这些行为是个人的、科学的还是政治的；然而同时在另一个（更高）的意识层次上，我们要质疑所有这一切的标准，甚至要求改变。最佳的例证是见诸于政治互动中的后立宪（postconstitutional）与立宪（constitutional）层次的重要区别。这两者的差别在于，一是游戏规则已定，只须选择战术；一是要在几组可替代的游戏规则之中选择其一。如果是游戏规则确定、只选择战术的情况，参与者会视规则为相对绝对的绝对，它为既存现实中部分的限制条件，不过同时还可以评估、修正与改变。它们的区分类似于把扑克游戏中先确定游戏规则然后开始游戏划分为两个阶段。在开始玩扑克之前，牌友们要先就按什么规矩玩进行讨论，由于这时无法知道以后自己会拿到什么样的牌，因此，每个人从自己的利益出发，将倾向于选择一套使游戏能公平进行的规则。当然，牌友们在这选择规则的过程中会发生争论，但这些争论并不是基于自身可辨认利益的比较，而是基于对不同的规则在游戏过程中如何发挥作用的不同判断。因此，尽管牌友们在未发牌之前要就游戏达成一致是不容易的，但显然要比在牌友们拿到牌之后再选择游戏规则容易多了。 说到底，后立宪层次只是一般规则的选择问题，而立宪层面涉及到选择规则的规则，它一旦被选定就成为“相对绝对的绝对物”，如果选择规则的规则出了问题，被制定出来的规则就更可能有问题，进而使大多数规则内的选择变得没有效率。因此，宪政层次的选择显得尤为重要，越是涉及到基本人权和产权的层次，越需要更大比例的多数同意，直至一致同意。这样，多数主义政治就受到了制约，无论多少人，都不可以通过一个法律程序剥夺一个人的基本权利，除非后者至少侵犯了别人同样的权利。但是这种选择规则的规则又往往容易被人们所违犯。直到今天，我国存在的问题还多与此有关。政府部门尤其是行政机关经常会因为一个技术性问题和具体的经济合理性而改变规则。一个城市可能为追求政绩而迎合某大开发商的需要强行要小个体户拆迁，可能因某私人非法小煤窑造成重大伤亡事故而关闭所有的私人煤窑而不管它是否是合法注册的，也可能由地方立法机构通过一项限制外地人在本地就业的法规，诸如此类的问题在中国实在太多。 作者开篇就承认“现代政治并非‘原则政治’，我们所观察到的是‘利益政治’”，现实中的政治似乎总是由“利益”来操纵，而不是由“原则”来运作。为解决普遍性原则与多数主义统治之间的内在矛盾，作者提出了宪政性制约的重要性，这样普遍性就成了宪政民主的理想目标。笔者认为 ，从根本上讲，宪政性制约只能降低歧视性的程度，并非可以彻底消除社会所存在的不公平待遇。作者在本书的副标题上提出的“通向非歧视性民主”是否具有一种数学上的“无穷接近”的相对平等意味？是否可作这样的理解，普遍性就像数学上的“圆”，虽然现实中找不到一个绝对的圆，但抽象意义的绝对圆确实存在，正因为有了这个抽象意义的绝对圆，现实中才可以以此为标准画一个无限接近绝对圆的圆。 纵观《原则政治，而非利益政治》全书，布坎南和康格尔顿把贯彻宪法的普遍性原则做为理论建构和实践的根本目的所在。而这样一个目的，恰恰符合了经济学的个人主义原则要求，因为将政治过程视为参与者利益交易的过程，应该同市场的公平交易原则不相违背才能体现民主政治的价值，同时也才能符合其政治经济学的意义。说到这里，细心的读者也许会生出这样的疑问：在哈耶克的“自生自发秩序”面前，与哈耶克自由主义思想大有渊源的布坎南几乎站在了与哈耶克完全对立的立场上；即与哈耶克的进化论的理性主义相反，本书的主张似乎有强烈的建构论的唯理主义色彩，对宪法持有毫不保守的建构主张。那么，两位自由主义经济学大师到底熟是熟非呢？书中提到的通向非歧视性民主的处方是否真的可以使政治中普遍性原则的缺失不再成为人们心中的一块永恒的痛？布坎南等人的宪政经济学关于宪法的普遍性原则的思想对于变革中的中国又有着什么样的现实意义？我们相信读过布坎南和康格尔顿这本新书后，每个人或多或少都能找到一些答案。 |
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