| 当代中国政治研究所 | ||||||||||||
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宪政发展的中国图景——以中国改革和宪政发展的互动关系为视角 |
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社会转型期的中国宪政图景 ——以中国改革和宪政发展的互动关系为视角 邹平学* 引言 自20世纪80年代以来，中国是世界上经济发展速度最快的国家。与此同时，国家不仅在经济上，而且在社会结构和宪政体制上也发生着变革。今天，中国迅猛强劲的经济增长已经吸引了全球的注意力，不论对中国怀有什么样的感情，持何种政治观点和立场，任何关注中国的人大体都会同意：中国20多年来的市场化经济改革取得了巨大成就，已经从高度集权的计划经济体制成功地转型为有中国特色的市场经济体制。但是，如果说在宪政方面中国也发生了显著的进步，同意的人恐怕会大大减少。但是，从市场经济对宪政的要求、市场经济改革与宪政的密切联系来看，我们很难认同一个国家的经济体制发生了根本性的变革，而没有发生有意义的宪政改革的结论。 从宪政的源头看，西方世界形成的所谓市民社会和宪政民主的源头均在城市社会，而城市社会结构的形成完全是经济发展的结果。西方许多宪法学家认为，只有将宪政建设确立在自由经济的基础上，才能真正地实现宪政。从市场经济对契约、自由、平等、权利、法治和宽容等宪政要素的需求来看，[①]市场经济是宪政存在和发展的必要条件，没有市场经济就没有真正的宪政，良好的宪政必须以健全的市场经济为前提。当然，市场经济虽然总体上有利于宪政的发展，但它们具体的对应关系很复杂，而且市场与宪政也有矛盾的时候。同时，市场经济本身的失灵和不足需要宪政去弥补和调控。V·奥斯特罗姆、D·菲尼和H·皮希特就通过分析市场和立宪的互动而发现制度创新主要不是市场现象，而是源自宪法秩序下的制度供给[②]。这为研究一个国家经济落后的原因提供了一种新的分析工具[③]。从宪法学的角度看，第三世界国家经济落后的原因，除了资金、资源、人力、技术等方面的因素外，宪法制度的供给严重不足亦是十分关键的因素。比较分析的结果表明，许多落后国家的贫困的经济与落后的政治模式是一对“孪生子”。相反，有些人口密度、自然资源和能源储量等等条件较落后的国家，由于建立了民主宪政，经济上也能创造“奇迹”。世界经济发展史表明，现代经济的起飞，必须有一个表达大众意志和利益的宪政结构来承载，并通过它源源不断地进行制度供给或制度创新。 所以，中国影响巨大的经济改革与宪政发展一定存在着合理的互动关系。尽管探究其中的关系不是一件容易的事情。但不探究清楚，我们就无法回答是什么原因导致人们对中国经济改革和宪政发展产生如此大相径庭的认识，就无法理解中国迅猛发展的经济和正在改革创新的政治和法律，也无法前瞻它们的未来发展方向。本文拟简要阐述中国语境下的宪政概念和功能，以此回答人们对中国经济改革和宪政发展产生大相径庭认识的可能原因，然后以20世纪80年代以来的中国改革与宪政发展的互动关系为视角，总结宪政对改革的制度供给和实践推动，分析改革对宪政发展的目标需求和内容优化,以此描述20多年来中国宪政发展呈现的图景。 一、中国语境下的宪政概念和功能 宪政概念对于中国来说是西方的舶来品。但中外对此认识存在差异。西方学者关于宪政概念的阐述相当丰富，他们或从立宪政体(Constitutional government)所包含的要素，或以宪法对政府权限的制约，或以宪政蕴涵的法治要义，甚至从宽泛的多视角来解释宪政[④]。他们的基本认识包括：(1)宪政以“法之法”的宪法为基础；(2)宪政意味着对于政府权力和公民权利的制度安排，它保障公民权利并制约政府权力；(3)宪政是法治的政治秩序；(4)宪政包含着意识形态和文化观念。而其中控制政府（权力）是西方宪政最核心的内容，正如麦克尔文所说的：“真正的立宪主义的本质中最固定和最持久的东西仍然与其肇端时几乎一模一样，即通过法律控制政府[⑤]。”而宪政概念在近代传至中国时，由于当时的中国缺乏宪政生成的土壤，加之积弱多弊，贫穷落后，西方列强的侵入更致中华民族灾难深重，危机空前。中国近代的开明知识分子看到西方的物质成就是西方优越的宪政制度所致，因而他们最感兴趣的就是“宪政能为国家的富强做什么？”如果宪政能为国家的富强作出积极贡献，则宪政是值得追求的。如果它对国家富强的目标可能构成障碍时，则它不能是优先的甚至是可以被舍弃的。这样，工具主义地理解宪政及其包含的要素就成为近代中国人解读宪政的一把钥匙。近代中国改良主义思想家倡导的立宪实践和宪政运动，无非是企图通过宪政的制度供给来摒弃导致国力贫弱、经济落后的旧制。这个工具主义的宪政观一直到新中国成立以后都没有得到根本改变。对新中国学者定义宪政有很大影响的是毛泽东的定义——“宪政是什么呢？就是民主的政治。[⑥]”学者们普遍将民主、民主政治视为宪政的内涵要素。如中国人民大学许崇德教授认为毛泽东所指出的宪政就是民主的政治构成宪政的实质含义,“再加上形式要件的话，那么宪政应是实施宪法的民主政治。[⑦]”还有的学者联系民主、法治、人权来解释宪政，如中国法学会郭道晖教授认为“宪政是以实行民主政治和法治原则，以保障人民的权力和公民的权利为目的，创制宪法(立宪)、实施宪法(行宪)和维护宪法(护宪)、发展宪法(修宪)的政治行为的运作过程。[⑧]”中国社会科学院法学研究所李步云教授认为民主是宪政的基础，法治是宪政的重要条件，人权保障则是宪政的目的[⑨]。 比较中外学者关于宪政的认识，存在两大重要差别。第一个重大差异是，西方宪政产生之初就是为限制强大的国家权力、保障公民权利而产生，宪政是通过防御性的制度设计来控制政府权力，以便为个人的自由和权利保有一个充分的空间。在他们那里，宪政之下产生的民主、自由、共和、法治、人权保障等本身不是宪政的必然承载。故西方学者并不赋予宪政过多的内涵，而中国学者的宪政定义承载了众多的内容，如民主政治、法治、人权保障、自由等。这是因为中国学者谈宪政时往往观察的对象主要是外国的宪政，而且是一些发展十分完善的发达国家的宪政模式，本土缺乏这样的资源。在那些发达国家的宪政框架下，自由、法治、人权、民主等要素形成了十分良好的互动结构，所以中国学者容易把这些视为当然的宪政内涵，反而忽略了制约权力的本原含义。第二个重大差异是西方学者认为宪政的功能就是运用最高的宪法来控制国家的绝对权力。这个功能可能有助于国家强盛，但其本身与国家的强盛没有直接关系。而权力制约的观念，尤其是权力应受到法律的制约的观念在中国历史上一直就不彰显，甚至还受到压制。中国的领导人和民众更多地是通过宪政能否强国富民来认识和追求宪政。改革开放之初，国家百废待兴，中国领导人和人民深切意识到，贫困是一切苦难中必须首先解决的苦难，因此，发展经济是一切工作的重心。宪政并非不重要，但它与建国、强国、兴国的任务相比，显然不是最重要的。其实，亚洲一些新兴国家的经济政治发展历程也呈现过类似的特征。作为后发的现代国家，对宪政持功利性的考虑也许是不得已的选择。尽管工具主义的宪政观有它的致命不足，但不可否认它具有的现实合理性。对于中国这样一个国情复杂、具有深厚传统文化而无现代宪政传统的后发国家，宪政只有成为现代化过程的助动器才能为国人所接受。 所以，如果以英美式的古典自由民主宪政作参照系，来观察中国20来年的宪政发展，进而否定中国宪政的进展并不公允和客观。实际上，现实中往往并不存在所谓标准的、理想的宪政模式。英美式的宪政模式并不具有彻底的普遍性，它需要稳固的法治历史和政治传统、成熟的公民文化、繁荣的自由经济秩序的等条件，而这些条件，后发的国家往往不具备。当然，还有一些人可能对中国的宪政发展持某些特殊的期待，如多党制、政治自由化等，由于这些期待本身不符合在稳定中求发展的中国大众愿望而无法实现，从而使得这些人不能认同中国宪政发展的进程。但如果我们持多元的宪政文化观，并且以历史和发展的眼光来观察，我们很难否认中国宪政的发展。 二、宪政对改革的制度供给和实践推动 改革开放以前的中国社会是一个政治经济高度一体化的社会。对于中国来说，不进行重大的政治改革，经济体制就很难有实质的改革。1978年中国共产党的十一届三中全会的召开，标志着中国改革开放的开始。这次会议本身就是一次政治变革[⑩]。可以说，中国经济改革一开始就是通过政治改革启动的。以政治改革为表征、以服务经济改革为特色的中国的宪政发展也取得了显著的进步。 （一）宪法为满足改革需要提供了积极稳定的制度供给 1982年制定的现行宪法本身就是“改革宪法”。“‘改革宪法’出现于因国家的形势和任务发生很大变化而必须在经济、政治、文化和社会的广泛领域推行大幅度改革的时期，旨在确认和巩固改革成果，维护改革所需要的秩序。它在把改革成果合法化的同时，也不得不改革自身。‘改革宪法’的合法性基础既是现有法统，又是改革本身。”“改革宪法”的最大的特点即“且行且改”，“它为认可和推动改革而制定，又因改革而屡屡修改。[11]”观察现行宪法的变迁史，可以发现这部改革宪法确实发挥了确认和巩固改革成果、引导指导改革深入、保证改革顺利进行的显著作用，制度供给的功效十分明显。 1982年宪法至今已经全国人大作了四次修改，通过了31条宪法修正案，这在世界宪法史中修改的频率都是很高的[12]。这四次修改的基本内容如下： 1．第一次修改通过第1条、第2条修正案，一是确认私营经济的合法地位，二是删去第10条第4款中不得出租土地的规定，增加土地使用权可以依照法律规定转让的规定。 2．第二次修改通过第3条到第11条修正案。其内容主要包括：（1）在序言中增加“我国正处于社会主义初级阶段”、“坚持改革开放”、“中国共产党的多党合作和政治协商将长期存在和发展”的规定；（2）将与计划经济体制相关的内容修改为“国家实行社会主义市场经济体制”、“国家加强经济立法，完善宏观调控”等；（3）在农村集体经济组织方面，改“人民公社”、“农业生产合作社”修改为“农村中的家庭联产承包为主的责任制”；（4）将县级人大的任期由三年改为五年。 3．第三次修改通过第12条到第17条修正案。主要内容是：（1）明确把“我国将长期处于社会主义初级阶段”、“沿着建设有中国特色社会主义的道路”、在“邓小平理论指引下“、”发展社会主义市场经济“写进宪法；（2）确立了“依法治国、建设社会主义法治国家”的治国方略；（3）增加规定“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。”（4）将农村集体经济体制中的“家庭联产承包为主的责任制”修改为“家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制”；（5）确认“在法律范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分”。 4．第四次修改通过第18条到第31条修正案。这次宪法修改的幅度最大。修改的主要内容包括：确立“三个代表”重要思想在国家政治和社会生活中的指导地位；增加推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展的内容；在统一战线的表述中增加社会主义事业建设者；在原来对土地实行征用的基础上，区分为“土地征用“和”土地征收“，并增加应当依法予以“补偿”的内容；进一步明确国家对发展非公有制经济的方针，将原有的对非公有制经济“引导、监督和管理“的表述修改为”鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理“；规定了私有财产权的宪法地位，以财产权代替了所有权，并规定了征收或征用的依法补偿制度；增加健全社会保障制度的规定；增加国家尊重和保障人权的规定；完善全国人民代表大会组成的规定；关于紧急状态的规定；关于国家主席职权的规定；修改乡镇政权任期的规定；增加对国歌的规定。 综观上述四次修改，宪法在满足改革的制度供给方面具有三个特点：第一，突出了宪法为经济改革和经济建设服务的作用。曾任国务院法制办主任的杨景宇指出：“1987年党的十三大以后，党中央领导同志和全国人大常委会领导同志研究对现行宪法作第一次修改时，就确立了两条原则：一是，改革要遵守法律，法律要为改革服务；二是，修改宪法，只限于不修改就会妨碍改革的条款，可改可不改的不改，有些问题采取宪法解释的办法去解决。这样做，有利于宪法的稳定，有利于国家的稳定。”[13]的确，从宪法修改的主要内容看，20多年经济改革的每一项重大成果都反映到了宪法上，制度创新每一个步骤都是在宪法变迁和发展中完成的。第二，维护一个坚持改革的强有力的权力中心的地位和权威，使它作为领导改革、推动改革的最基本的动力源，推动着改革的成功发展。历史上的任何重大改革的发起、推行和成功，都离不开一个有权威的政治权力中心。无论是最早的英国和欧洲向现代资本主义的过渡中，还是在最近的亚洲四小龙的崛起中，都可以验证这一结论[14]。中国宪法在建设一个有权威的权力领导中心方面发挥了重要作用，它在序言中肯定了中国共产党的执政党地位，规定了多党合作和政治协商制度，确认了四项基本原则。对于执政党来说，通过领导和推进经济改革，提高经济发展的水平和综合国力，满足广大民众强国富民的愿望，可以巩固自己的执政合法性基础，但共产党的执政合法性地位并不能仅限于发展经济，它还需要运用新的社会意识形态来整合国家、社会的价值观，为此，通过宪法修改，将“三个代表”重要思想同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论一道写入宪法，确立其在国家政治和社会生活中的指导地位；增加规定实行依法治国、建设法治国家、国家尊重和保障人权、依法保障私有财产权和“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展”的内容，从而为执政党、政府和民众建立宪政共识奠定了新的基础，充实了共产党的执政合法性基础。第三，宪法变迁的基本方向尚未触及国家权力的结构性调整和从根本上限制国家权力，而是侧重于扩大公民权利、调整限制公民权利自由的程度和方式。这说明未来的宪政修改还有许多想象空间。 （二）宪政体制及其实践运作为改革发挥了积极作用 随着市场经济改革的深化和依法治国理论的提出，政府在主导改革的同时，也适应改革和社会民众的需求，不断地调整自身的行为方式，宪政体制和实践也发生了一些值得关注的积极变化。 1．人民代表大会制度的权威性和自主性有了较大发展。自上个世纪八十年代以来，中国人大代表选举的民主性不断提高[15]，人大的地位不断提高，组织和工作程序制度不断健全，在国家政治、经济、文化和社会生活中的作用不断提升。“橡皮图章”的形象有了较大改观。（1）人大的立法职能有很大提升，全国人大及其常委会已经制定了二百多件法律，使得构成中国特色社会主义法律体系的各个法律部门已经齐全，每个法律部门中主要的法律已经基本制定出来。如果加上国务院制定的近七百件行政法规和数以万计的地方人大制定的地方性法规的话，一个以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已经初步形成。而且人大的立法自主性有明显提高，如1992年全国人大表决授予深圳市制定特区法规的决定时，2688名代表中有近千张反对票[16]。（2）人大的监督职能不断加强。无论是全国人大还是地方人大，在表决通过法律案、人事任免案、财政预算案以及政府、法院、检察院的工作报告中逐渐显示出民意机关的主体性和权威性[17]，反对票、否决票已经开始出现[18]，人大运用执法检查、述职评议，一些代表运用质询权、成立特定调查委员会的权力来批评和置疑政府的政策。2006年8月通过的各级人大常委会监督法标志着人大监督立法的重大进展。 2．人权和公民权利的宪法保障进一步得到改善。中国1982年宪法文本最初并没有保障人权的规范，只有关于公民基本权利的规范，且主要规定在宪法第二章“公民的基本权利和义务”，另散见于包括“总纲”在内的其他部分。随着经济改革的深入和经济发展水平的提高，公民的权利需要在增长，政府对人权的认识也有全新的提高，2004年宪法第四次修改时增加规定了“国家尊重和保障人权”的内容[19]，根据这一规定，可以对虽未经宪法列举但属人权范畴的基本权利，宪法予以同等保障。2004年宪法修改还完善了对公民私有财产权的保障，首次规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这说明宪法的权利保障机制随着市场经济的发展有了完善。今天，“尊重和保障人权”的理念已经越来越多地融入立法当中，从法律法规到司法解释、地方部门规章，中国正试图从立法层面全面构建人权保护制度，以规范政府部门的行政以及审判机关、法律监督机关的执法行为。未来几年里全国人大常委会计划将专门就社会救济、劳动合同、农民权益保护、行政收费、违法行为矫治等进行立法，修订妇女权益保障法、未成年人保护法、义务教育法等法律，还将对刑事诉讼法、民事诉讼法进行修改。随着这些法律的制定和修改中融入尊重和保障人权的理念，2010年最终形成的中国特色的社会主义法律体系中，充分尊重和保障人权必将有其重要的位置。 3．政府自身的改革和依法行政备受关注。自1982年以来，中国政府进行了五次机构改革，以实现“建立公共行政管理体制”的目标要求。自1989年中国制定行政诉讼法以来，中国又先后通过国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法、行政监察法、行政许可法、公务员法，现在正在起草制定行政程序法。行政机关自身也制定了许多行政法规。可以说，依法行政已经成为中国政府机关的组织和活动原则。近年来兴起的“官员问责风暴”则开始显示建立责任政府的端倪。当然，尽管宪法和国家《立法法》规定了全国人大常委会对行政法规的合宪性和合法性审查的权力，但目前法律不允许对抽象行政行为的起诉，故政府的依法行政还有很长的路要走。 4．司法机关在司法改革、公正司法、维护人权方面也有相当进步。最高人民法院先后两次制定颁发《人民法院五年改革纲要》，各级法院围绕司法公正和司法公开，在改革完善审判方式、改革完善诉讼制度、改革完善审判机制、改革完善法官管理制度方面进行了探索。尽管中国目前还没有宪法诉讼，但法院在民事诉讼或者行政诉讼的审判实践中，对法律无明文规定的情况，或者直接援用宪法条文裁判涉讼行为的合法性，或者通过对普通法律进行广义解释，间接适用宪法基本权利裁判涉讼行为合法性，从而实现法院司法程序救济宪法基本权利。这方面的案例有山东齐玉苓诉陈晓琪案[20]；田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案[21]；倪培路、王颖诉中国国际贸易中心侵犯名誉权案[22]；张国胜诉天津青年服务社侵犯劳动权案[23]；刘明诉铁道部第二十工程局二处第八工程公司、罗友敏工伤赔偿案[24]；蒋韬诉四川成都人民银行公务员录用中的身高歧视案[25]等；对这些案件，最高法院在有关司法解释中对直接援用宪法规定的做法进行了确认，从而具有了法律拘束力。而2003年法院对安徽芜湖录用公务员中歧视乙肝病毒携带者案件的裁判直接引起中国许多省份清理公务员录用体检标准中的歧视性规定，完善了平等就业权的保障机制。中国的检察机关也围绕检务公开、完善检察监督机制加强改革，并重点针对侵犯人权的案件加强检察工作，取得了一定成绩。 三、改革对宪政发展的目标需求和内容优化 执政党和政府主导型的经济改革不可避免地也会引发思想文化领域的开放，市场化和经济自由的发展也将带来社会成员对政府和国家的高度依赖逐渐成为过去，民众的主体意识、权利意识开始觉醒，法治观念、宪政思维开始勃兴，这些变化必将促使执政党和政府在建设宪政体制的目标、方向和方式上作出调整。可以说改革本身也为宪政进步和未来发展提出了积极要求，改革所带来的体制创新、观念更新、社会需求也构成了宪政发展的压力和动力。这主要体现在改革对宪政的目标需求和内容优化上。 （一）中国宪政建设必须采取走有中国特色的渐进累积型的发展道路 亨廷顿曾经针对发展中国家政治发展中的动荡不安，提出“人类可以无自由而有秩序，但不能无秩序而有自由。”[26]从邓小平时代到江泽民时代及至今天的胡锦涛时代，中国领导人坚持认为保持政治稳定是改革、发展的前提，而维护共产党的执政地位和不断完善、改革共产党的执政方式是保持政治稳定的基础。改革的规律是先稳定后发展，以发展促稳定，以改革促发展，实现改革、发展、稳定之间的和谐和平衡。尽管改革开放以来中国不拒绝从其他国家吸取有益经验，但宪政发展始终拒绝按照西方自由主义民主宪政的模式来推进，宪政建设一开始就是以务实而非理想的改革目标为指导，其具体要素的变化发展是在经济改革和由此引发的社会结构变化中，在现有基本制度内对权力、权利及其相互关系进行必要和审慎的调整。宪政改革必须保持继承和变革的相对平衡，保持社会的基本稳定，从总量上增加大多数人的经济和政治利益，使大多数人从改革中获得好处。因而渐进式的宪政改革就成为中国宪政发展的必然进路。如果中国宪政采取了与此完全不同的进路，也许中国的改革也将呈现与今天完全不同的结果。比较中国和前苏联的改革结局，也许我们能够理解中国宪政发展的这个“中国特色”。 （二）治国理念和执政方式上正在发生积极的变化 1．依法治国方略和宪法至上观念的确立。 中国经过长时间的探索才走上了依法治国的道路。奴隶社会和封建社会在中国延续了数千年，始终没有实行过法治，没有法治传统。邓小平说过：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统比较少。[27]”新中国成立后，到中国共产党的十一届三中全会前，由于种种原因，社会主义民主法治建设屡遭破坏。十一届三中全会以后，开始了改革开放。市场经济的飞速发展提出了建设法治国家的时代要求。1995年2月，江泽民在中央举办的法制讲座中首次提出了“坚持和实行依法治国”的战略口号。其后，党的十五大第一次把“依法治国，建设社会主义法治国家”写入党的政治报告中。1999年，宪法修改确认了依法治国的方略。这标志着执政党和政府对依法治国的基本方略从形式到内容的正式确立。 2002年12月有两件世人瞩目的政治事件，一是12月4日，新任中共中央总书记胡锦涛《在纪念宪法施行二十周年大会上的讲话》中指出：“宪法……具有最大的权威性和最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”二是12月26日，胡锦涛总书记引人瞩目地主持中央政治局首次集体学习，议题是学习宪法。新一届中央领导集体学习宪法的举动，引起了海内外的普遍关注。有评论家指出，这标志着中国宪政意识的新觉醒，标志着执政党对治国规律和执政方式认识的提升。2004年，党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》明确提出：“必须坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式”，并将始终“成为科学执政、民主执政、依法执政的执政党”确立为党的执政能力建设的总体目标之一，标志着党的执政理念有了新飞跃。正是在执政阶层确立依法治国方略和宪法至上观念之后，自2003年以来，民众自发要求人大进行违宪审查的呼声不绝于耳。2003年3月湖北青年孙志刚被错误收容致死引发社会广泛关注，三位青年法学博士以普通中国公民名义向全国人大常委会提出建议，要求对《收容遣送办法》进行违宪审查，贺卫方等五位法学家同样联合向全国人大常委会提出建议书，就孙志刚案及收容遣送制度实施状况提请有关机关启动特别调查程序。2003年11月20日，由法学教授章剑生等专家领衔的1611名社会各界人士联名致函全国人大常委会，要求对限制乙肝病毒携带者成为公务员的系列法规、规章进行违宪审查。联名者认为，这些法规违反宪法赋予公民的“平等权”和“劳动权”。这些事件充分说明了社会和民众希冀最高国家权力机关启动违宪审查机制，着力改变宪法监督薄弱这一现象。2004年全国人大法律工作委员会增设了一个备案审查室，负责对规范性文件的合宪性进行审查。这一审查采取被动审查和主动审查相结合的方式，如果法规存在违宪或者违反法律的情况，公民和任何组织都可以向全国人大常委会提出来，有关的国家机关也可以提出来。对于被质疑的法规，首先由全国人大常委会的立法工作机构进行审查，如果确认违法、违宪，按照法律规定的程序，可以撤销相应的规定，也可以要求制定机关自己改正。当然，目前中国的违宪审查机制仍然不够完善。 2．以民为本、执政为民思路的确立 吸收中国传统民本和仁政思想的合理养分，充实现代执政理念。为了始终保持执政党在改革中的主导地位，党的第十六大政治报告中提出了“立党为公、执政为民”重要思想。2002年12月6日，新任中央总书记胡锦涛率新一届中央领导集体在革命老区西柏坡学习考察时提出，各级领导干部要“深入群众，倾听群众呼声，关心群众疾苦，时刻把人民群众的安危冷暖挂在心上，做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋。”[28]在“立党为公、执政为民”、“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的崭新执政理念指导下，中国领导层相继提出了加强党的执政能力建设、提高科学执政、民主执政和依法执政的能力，贯彻科学发展观和建设和谐社会的思路。这些举措在一定程度上有助于改善政府机关的工作方式，促进公民的政治参与和对公共权力的监督。例如，近些年来全国人大以及地方各级人大在法律、法规起草过程中，通过各种途径吸纳广大公众的意见，如把法规草案通过媒体、网站公布，征求社会各界的意见，召开立法听证会，向社会公开征集立法项目的建议等等。物权法草案、劳动法草案面向全国征求意见即是一个新近的例证；许多政府机关在作出影响面广、涉及利益多的重大决策和特定政府行为之前，实行听证制度，以提高决策和政府行为的民意基础。在政治参与中，中国公民宪政意识的觉醒前所未有，公民依法维权的事例层出不穷，地方人大代表选举中不断出现竞选现象，各地涌现出越来越多的敢于为民请命的人民代表。这些正在对宪法实施正在产生强大的推动作用。这些都是民本执政理念带来的积极现象。 3．“政治文明”进入宪法修正案，蕴涵了未来中国宪政发展的基本方向和想象空间。 “政治文明”这个语词是近几年中国官方文件和媒体中的热词。2002年共产党的十六大报告指出“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。”报告还提出，要“不断促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明的协调发展”，要“借鉴人类政治文明的有益成果”。海外媒体认为这些提法反映了共产党对执政规律的认识有了重大发展。2004年宪法修正案在宪法序言中增加“政治文明”的表述，提出“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。”这正蕴涵了中国宪政发展的选择空间和发展方向，因为宪法规范用“文明”这个词来描述政治、来要求政治，表明了立宪者对政治的型态、价值、功能的道德追问和理想追求，用意深远。现在中国的基层民主选举，如乡镇长直接选举的探索方兴未艾；学术界也在探讨强化人民代表大会的地位和职权、推行人大代表的专职化改革、引进竞选制度、不断提升直接选举的层次等问题[29]。这些都符合“政治文明”的要求。再比如西方民主宪政的权力制约、法律至上、司法独立等，都属于“政治文明”的范畴，可以学习借鉴，为我所用。所以，在一些人看来，尽管中国特色的宪政并不符合西方自由民主宪政的基本标准，但不可否认，随着改革的不断深化发展，中国宪政的未来发展并不必然排斥西方宪政文明的一些值得借鉴的东西。 四、结语 中国的经济还在快速发展，中国的改革还在继续进行，中国的宪政发展也面临着转型和提升的挑战。如何把执政党执政的政治原则和立宪政府的依宪运作原则适当加以区分，并真正使执政党的执政置身于宪政程序之中；如何形成权力精英服膺于宪法政治程序；如何完善违宪审查机制；如何在实践中切实贯彻权力制约、有限政府、司法独立、宪法至上、人权优先等宪政理念；如何通过宪政改革来解决目前存在的贫富悬殊、地区差异、政府腐败等突出的社会矛盾；如何在学习先进国家的宪政经验与发扬中国传统文化的优势之间保持合适的平衡等等，这些都是中国宪政建设正面临的挑战。虽然会有挫折和反对，甚至可能会反复，但中国的宪政还是显示了正确的发展趋势，量能的积累亦相当可观。我们很难预测它未来的具体图景，但可以肯定，始于20多年前、目前仍在深化发展的改革实践必定是中国宪政发展的持续动力。恩格斯在谈到希腊哲学时曾说：从那里“差不多可以找到以后各种观点的胚胎、萌芽。[30]”或许，许多年后，当我们再来检讨中国宪政的发展时，我们也可以说，从中国当代的改革历程中差不多可以找到中国宪政发展的各种胚胎和萌芽。 -------------------------------------------------------------------------------- *邹平学（1965—），男，湖南省长沙市人，宪法学博士，深圳大学法学院教授，宪政与人权研究中心主任，深圳大学当代中国政治研究所兼职研究员。 [①]邹平学在《宪政的经济分析》一书中从市场经济是契约经济、权利经济、自由经济、竞争经济、法治经济等方面详尽地分析了市场经济与宪政的良性整合机制。参阅《宪政的经济分析》，珠海出版社1997年版，第164—174页。 [②]参阅国际经济增长中心V·奥斯特罗姆、D·菲尼、H·皮希特编《制度分析与发展的反思》第1章，商务印书馆1992年版。 [③]传统的观点认为，一个国家的经济落后包括许多因素，例如人口膨胀、粮食危机、能源短缺、投资不足、资源匮乏、生态失衡、技术落后等。但今天，制度的功用在经济发展中的地位越来越被人们所认识，经济学领域还产生了制度经济学。 [④]参阅邹平学：《宪政界说》，载《法学评论》1996年第2期。 [⑤]引自[美]斯科特·戈登：《控制国家——西方宪政的历史》，应奇、陈丽微、孟军、李勇译，江苏人民出版社2001年第1版，第5页。 [⑥]《毛泽东选集》第2卷，第732页。 [⑦]许崇德：《社会主义宪政的不平凡历程》，载《中国法学》1994年第5期。 [⑧]郭道晖：《宪政简论》，载《法学杂志》1993年第5期。 [⑨]李步云：《走向法治》，湖南人民出版社1998年版，第2页。 [⑩] 这次会议全面清理“文化大革命”的错误，果断停止“阶级斗争为纲”的口号，作出了把工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策，提出了以发扬社会主义民主和健全社会主义法制的任务等。 [11] 夏勇：《中国宪法改革的几个基本理论问题》，载《中国社会科学》2003年第2期。 [12] 不少中国学者认为，一方面，适应中国大规模改革的需要是频繁修改宪法的主要原因。另一方面，中国宪法尤其是宪法序言规定了太多政策性的东西也是导致宪法经常修改的原因之一。 [13] 杨景宇：《〈宪法和宪法的修改〉，十届全国人大常委会第五次法制讲座（2003年10月28日） [14] 关于后发国家的经济起飞需要威权体制的政治经济逻辑，可参见邹平学《宪政的经济分析》，珠海出版社1997年版，第210—213页。 [15] 2003年中国地方人大换届选举中出现众多民间人士竞选人大代表，有所谓北京竞选现象、深圳竞选现象等。可参阅唐娟、邹树彬主编《2003年深圳竞选实录》，西北工业大学出版社2003年版；邹树彬主编《2003年北京市区县人大代表竞选实录》，西北工业大学出版社2004年版；邹平学：《中国代表制度改革的实证研究》，重庆出版社2005年版。 [16] Hong Kong Atandard,April 6,1989,p.5. [17] 1998年有湖南、湖北、浙江、安徽四个省出现了由代表联名提出的副省长候选人成功当选的情况。参见蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社1998年版，第359—360页。 [18] 2001年2月14日沈阳市第十二届人大第四次会议没有通过沈阳市中级人民法院的工作报告；2000年4月13日沈阳市第十二届人大常委会第十五次会议否决了沈阳市政府《关于贯彻城市规划执法检查整改情况的报告》；2001年8月湖北省陨县人大常委会也否决了一项政府工作报告。参见王磊：《选择宪法》，北京大学出版社2003年版，第199—208页。 [19] 中国官方在20世纪90年代以前对人权持否定态度，视人权是资产阶级的口号。但后来逐步改变，1991年11月1日中国国务院新闻办公室发表《中国的人权状况》白皮书，这是中国政府向世界公布的第一份以人权为主题的官方文件，这份文件首次肯定人权概念在中国社会主义政治发展中的地位，将人权称为“伟大的名词”。1997年9月党的十五大政治报告首次出现“尊重和保障人权”的表述。1997年中国政府签署《经济、社会、文化权利公约》，2001年全国人大常委会批准；1998年中国政府签署《公民权利和政治权利国家公约》，正待全国人大常委会批准；2002年12月党的十六大政治报告再次将“尊重和保护人权”确立为新世纪新阶段党和国家发展的重要目标；而宪法增加人权的规范是中国人权事业进步的标志性事件。 [20]《法制日报》2001年8月13日第2版。2001年6月28日最高人民法院审判委员会第1183次会议通过了法释[2001]25号《最高人民法院关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否应承担民事责任的批复》。 [21]《中华人民共和国最高人民法院公报》1999年第4期。 [22]《中华人民共和国最高人民法院公报》1993年第1期。 [23]《中华人民共和国最高人民法院公报》1999年第5期。 [24]《中华人民共和国最高人民法院公报》1999年第5期。 [25] 参阅周伟：《宪法基本权利司法救济研究》，中国政法大学出版社2003年版，附件二，第270—282页。 [26] [美]塞缪尔·亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，华夏出版社1988年版，第41页。 [27]《邓小平文选》第2卷，第332页。 [28]《人民日报》2003年1月3日，第1版。 [29] 参见邹平学：《中国代表制度改革的实证研究》，重庆出版社2005年版。 [30] 《马克思恩格斯选集》，第3卷，第468页。 本文系参加韩国首届亚洲宪政论坛的会议论文,英文稿收入会议举办方在韩国出版的论文集中,中文稿发表在《宪政与行政法评论》第三卷，中国人民大学出版社2007年4月版，第174—189页。1万6千字。 |
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