| 当代中国政治研究所 | ||||||||||||
| Http://www.ccpri.com | ||||||||||||
|
|
||||||||||||
|
解制化与程序-规则强化:全球化背景下两种政府治理模式的相互汇合 |
||||||||||||
|
||||||||||||
在新公共管理风潮劲吹中国的时候，我们对政府体制改革目标模式的选择出现了一些难以避免的困惑：作为发展中国家，我们是否也象许多发达国家那样将政府解制化作为我们新的追求，以适应据称是全球化对公共管理提出的新要求？的确，如果不是一系列公共管理新学说的引进，我们的政府体制改革肯定还会在半个多世纪前已经形成的原有理论框架中摸索，因而根本不可能对自身的状况和前景有一个清醒的判断。但现在这一点是否就可以完全确定，应该说也还是一个需要谨慎思考的问题。 一、解制型政府及其制度基础 全球化时代各国都以更加开放的姿态在世界经济和政治舞台上展开竞争与合作。由于在提高综合竞争力的各种考虑因素中，政府管理能力被提升到前所未有的高度来对待，因此如何使政府摆脱传统官僚制对时代变化的敏感性和适应性较差的窘况，提高其应变能力，成为人们从管理主义角度思考政府变革的一大方向。政府解制的思路正是在这种背景中产生的。 英美语系国家本来是国家管理程序-规则严格化的领路者，法的程序独立价值和程序正义观念也是从他们这里传播开来的。沿着这个并不陈旧的方向，程序-规则强化的思想应该进一步贯彻到政府管理的实践中去。但是，当司法领域程序独立价值的旗帜举升起来并高高飘扬的时候，英美等国却开始在政府管理领域掀起放松规制的改革浪潮，并将日积月累形成的严格并确显繁琐的政府管理程序作为首要打击目标，认为它们是新时代政府管理绩效的敌人，必欲“解”之而后快。为此，新公共管理学为其创造出了一些新的学说，以为其提供理论支持。其总的指导思想是认为传统官僚制中完备的程序-规则体系，严重束缚了公务员和政府组织本身的能动性，妨碍了管理效率的进一步提高。 由于传统官僚制复杂的程序-规则体系所约束的主要是政府组织和公务员本身，所以它主要是一种内部控制制度。这个制度的逐渐形成有其深刻的社会和政治原因，这就是在现代民主政体的建设过程中公民权对作为“必要的恶”而存在的公共权力的根深蒂固的不信任，因此对其严加约束成为政治制度建设的基本的和主要的内容。人们从政党分肥制等等泥沼中拔身而出后的主要想法，就是用尽可能严密的程序-规则体系牢牢缚住具有越轨本能的国家权力，同时对公民权从制度上施以基本保障。这两个相辅相成的制度建设内容构成了传统政治理念的两条坐标轴线。因此，盖.彼德斯才说，“在大多数情况下，过多的内部控制并不是官僚体制本身造成的”，而是“强加于官僚体制的”。① 程序-规则强化的主要优越之处就是它基本保证了公共权力的自律和廉洁，给了公民以普遍的安全感，公民人权可以得到原则上的保护，公共权力行使的公正性和公信度也得到基本认可。更为重要的是，这种制度保护并进一步促成了公共权力和公民私人权利双方共同遵守程序和规则的习惯和信念。不守规则的行为在这种情况下已经被作为异常行径和耻辱来看待。这样一来，不仅是国家权力、而且整个社会都能保证运行在基本稳定的秩序之中。这就是发达国家少见公务员腐败泛滥现象和政权异常变故的基础原因。 从这个角度看，政府解制完全可以视为发达国家的制度建设在酒足饭饱之后的奢侈行为。健全的官僚制度在保障了他们的工业化过程并进入信息化、全球化时代之后，面对新挑战他们将公共权力的灵活应变能力进一步提出来。解制松绑是他们在经过了一次否定之后在更高的层次上对公共管理的自由度提出的新要求。满足这个要求需要一个重要前提条件：现代民主政治的根基已经牢固，程序-规则习惯和意识已经植根于公民和公务员队伍之中，官本位和权力意志自由纵横的社会物质和文化土壤已经基本铲除。 二、程序-规则强化型政府及其继续发展的空间 在新公共管理学说日渐兴起的同时，法学领域的程序正义和程序独立价值学说也正在得到广泛传播。这个学说将公共权力中司法、立法两大领域的程序观念和制度建设的重要性历史性地提升到法学主体部位，与传统上视为唯一主体地位的实体法平起平坐。观察一下这个现象，对我们看待当前热烈而纷乱的公共管理学术舞台应该说不无益处。 法学之所以在摈弃边沁的程序法附属论或程序工具主义之后，接受了罗尔斯的程序正义观念，并提出了程序法独立价值的理论，其原因是长期司法实践中暴露出了重实体法而轻程序法导致的大量审判不公和大量案件难以准确判决现象。为了使法律能够真正担负起公正地解决各种社会冲突的使命，法学的眼光最初主要投放于实体法的公正性和效率性上面。其时，程序法只是作为实体法的附属物存在，其功能只限于服务于实体法。 但是，实体法具有两个难以克服的缺陷。其一是其不周延性，其二是其滞后性。实体法的这两个缺陷恰恰表明了程序法的重要价值。退一步说，即使有规定严密的实体法，由于执行过程中方法步骤的不同也会导致不同的判决结果，而且很难说哪一种判决更公正。所以，“法官审判的正义性不能再仅是实体上的正义，还应有程序的正义。因为，在正义的程序得到实施的前提下，程序过程本身便能够使结果正当化……这正是程序正义的独立价值之所在。”正因为如此，“法治取决于一定形式的正义程序，一个国家和人民共同服从程序的状态和公正度是衡量该国法治程度的标准”， ② 程序正义理念学理上的依据在于程序作为一种判断权利、责任和义务归宿的工具，具有不偏向于当事人任何一方的中性特征。这个中性特征主要来源于布坎南和塔洛克主张的立宪阶段的一致同意规则。宪法作为一种“元规则”，它在被制定的时候由于不与任何人的具体权、责、利相联系，又按一致同意原则通过，则所有的人都不能确定规则将来对已对人是有利还是不利，即人们在制定规则时保持了一种“对未来的无知状态”，因此必定会尽可能将规则设计得公正合理一些。由于程序的这一特性，布坎南对保护性国家和生产性国家的区分都强调国家最重要的任务是保证生产决策的规则与程序的公正性，而不是生产过程本身。没有程序、程序太粗糙或程序产生过程缺乏公正性，则法律就失去了维护公正的功能。③ 罗尔斯的程序正义论观点是布坎南等人的正义规则观点的来源之一。在罗尔斯看来，公正与否不在于其结果，而在于产生结果的过程及其规则。一个社会是否公正，应当从它运行的规则以及规则产生的过程两个方面加以衡量。我们既需要用公正的规则来约束产生结果的过程，也需要用公正的办法来产生公正的规则。在各种规则当中，由于程序是立法、司法审判和行政决策过程等重大选择事项的关键性约束规则，在立法的意义上程序更是“规则的规则”，因此，科学而公正的国家权力机构运作程序，包括行政程序，才是追求公正和效率的至关重要的内容。对于政府的执法性活动来说，只有宪法和法律能为其设定强有力的约束性程序。因此，哈耶克甚至建议立法机构应分为两个：立法院制定一般性法律，政府院完成具体政府事务的立法，并使之符合立法院制定的一般性法律。 所以，从法学方面看，当然应该给程序法以服务于实体法之外的独立价值和地位。正因为如此，司法审判中正当程序的观念二战后在全世界得到了广泛传播，德国、日本等很多国家的宪法都采用了类似的明确规定，美国人更认为程序决定了对结果的判断，“程序是法律的心脏”。在缺乏法治传统的中国，程序文化十分贫乏，立法和司法程序长期以来都受到理论和实践上的冷落，法律传统中更是存在着根深蒂固的反程序化倾向。近几年来，经过对“程序附属论”和“程序至上论”两种片面理论的分析辩论，中国法学也开始树立综合性的程序独立价值理念。可以说，将程序独立价值理念推而广之到整个国家管理或公共管理领域，确实应当被视为法学为我们的国家权力和公共管理观开拓的崭新视野。 法学的这场理论变革至少说明一点，以国家权力为主体部分的公共权力在社会中的运行，必须要有严格程序-规则体系的约束才能保证其公正和效率。在这方面，行政权并不因为其自身的特性而和立法权、司法权有根本区别。从这个意义上看，解制确实只是对过度规制状态的一种调整，而绝不是在一般意义上轻视程序-规则体系的建设。相反，追求高效能的政府治理，还要求公共管理学进一步从理论上对行政程序的价值和地位予以确认。 三、两种政府治理模式的相互汇合 对于发展中国家来说，既然并没有什么解制的资本，相反其程序制度供给处于极度稀缺状态。那么，面对全球化和信息时代对政府管理完全相同的新要求，他们能够完全视而不见地埋头于标准官僚体系的建设吗？或者反过来说，他们能够简单地随历史潮流而动，追赶发达国家的解制时髦吗？回答都是否定的。 首先，标准官僚制阶段的整体不可超越性，决定了发展中国家必须要经过一个使政府——公共权力——全体公民学会在程序-规则体系中活动的过程，并真正达到在撇开政治领袖的个人因素以后仍能靠这套制度使社会政治、经济和生活过程正常与稳定运转的状态。为此，发展中国家公共管理改革的任务，首要的一条其实正是朝健全的官僚制和可行的民主政治方向努力，仅此一点就已经显得极其任重道远。以中国的改革为例，刚刚建立起来的实际上还处在试行阶段的十分粗糙的公务员制度，首先必须使其逐渐完善起来，注入公务员制度的真正精髓，发挥职业文官对国家进行专业化管理和社会政治经济正常运行基本稳定因素的重要作用。没有这一点，任何标榜为超级新颖的改革口号都只具有蛊惑人心的作用，而没有什么真正的益处。这就是说，我们的改革还是要首先朝着程序-规则强化的方向迈进。 另一方面，建立完善公务员制度的过程必须避免变成一种和时代性相对抗的逆历史潮流而动的行径。我们必须慎重地听取已经远远走在前面的发达国家在他们的新遭际中发出来的有益的提示性声音。他们对那种“能够在任何时间、任何地方组织起来并且一旦任务完成之后就立刻解散的”④“无缝隙政府”模式的追求，他们大张旗鼓的“政府再造”活动，都给我们清楚地展示了官僚制度所固有的缺陷，比如“制式化对组织效能的影响”、“遏制组织学习”、“防卫型官僚人格”、“科层价值与人格成长的冲突”等等。⑤如果某些缺陷是可以在这种制度被设计和建设的时候就可以尽力避免的，那就正是当下我们所应当悉心研究和努力争取的东西。由于任何一种制度都有自身的缺陷，而且完全避免是不可能的，所以在某种意义上说，近、现代形态的民主政治和与之匹配紧密的官僚制度的价值内核才是发展中国家在制度建设中应该更多关注和努力的内容。 这样说来，发达国家在减轻过度规制对政府绩效造成的负担，而发展中国家应该争取建立自己的比较完备的公共管理程序-规则体系。我们一定要小心对待的一点是：不要以为新公共管理学的努力是在弱化公共管理的程序-规则体系的价值和意识，不要以为他们所致力建设的正是发展中国家本来就有的不规范的、没有严格宪政制度约束而随意变动的、人的（尤其是长官的）主观意志可以自由发挥甚至恣肆放纵的、忽略公民权利价值和一般保障的政府组织形态。两者的努力在方向上是不同的，但形式上却呈汇合之态。在共同的全球化背景下，这的确是一幅有趣的图景。 注释：略 |
||||||||||||