| 当代中国政治研究所 | ||||||||||||
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地区发展竞争背景下的地方行政管理体制改革 |
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[摘要] 在日趋激烈的地区发展竞争中，作为核心竞争力的地方政府公共管理水平很大程度上决定着一个地区的实力和地位的变化。而这种竞争力的获得非常依赖于地方行政管理体制改革的进展情况。总体上看，内生型地方行政管理体制改革能够积极促进地区发展竞争力的提高。反之，抵触或外推型的行政管理体制改革则不利于地区发展。内生型改革源于竞争的推动力，也源于求变的意识和意志。中国地方行政管理体制改革的整体成功，有赖于改革明确目标模式的确立、地方政府部门“反职能”行为的遏制，以及地方行政权力约束机制的完全到位。 [关键词] 行政管理体制改革 内生型 “反职能” 地区发展竞争 地方行政管理体制改革是中国行政管理体制改革的重要组成部分。在整体成功的意义上说，其难度要远远大于中央政府的改革。自1982年来的20年间，完整的全国性地方行政管理体制改革已经进行了三次②，同时中央政府也安排或允许一些地方政府进行了较之全国的改革更加超前一些的地方行政管理体制改革。改革的过程和效果表明，源于经济发展本身的现实需要并得到地方党政领导人决意推动的内生型改革，最终都取得了积极成效。而只是源于上级的统一部署、缺乏地方经济发展强力支撑和强烈需求、同时地方党政领导人及部门人员求变愿望不强、推动意志不坚决的外推型改革，则基本上都成效不彰，被各种令人难以置信的变通手法软抵硬抗过去，即使已经改变的整套组织体制和机制后来也都沿不同路线退回原位。前者正在给未来的中国地方行政管理体制改革探索各具特色的新途径，而后者则愈加迷失在市场经济带来的各种或明或暗的机遇和歧途之中。可以看出，地方行政管理体制改革呈现出的极大不平衡性，给确定统一的改革目标模式和路径造成了难以克服的困难，需要我们仔细观察，认真思考。十六大对行政管理体制改革目标模式所作的重要调整，对这个思考具有重要指导意义。 一、地区发展竞争与地方政府职能定位的困惑 中国已经走上了市场经济之路，但由于历史的原因和已经形成的特殊经济结构，政府在经济社会发展中依然扮演着不可缺少的重要推动者角色。２０００年，中国经济保持了连续十年的高增长趋势，增长率达８％，并首次使国民生产总值突破万亿美元。2001年和2002年，这一增长势头继续得到保持，GDP增长率仍维持在7%以上。在政府对经济增长的推动力中，各级地方政府的作用比较特殊，应当给予清醒认识。因为，地方政府运用它们的各种力量对地方经济社会发展的推动和促进，既是现阶段中国地方政府职能的正常发挥，又是地方政府间竞争的产物。这一点用成熟市场经济国家政府的眼光看来可能有难以理解之处，认为在发展过程中政府的“作为”太多，介入太深。但对于从计划经济走向市场经济的中国来说，这已经是一个具有重要意义的转变了。 这是因为，７０年代末以前，地方政府很少有经济发展的决策权。而８０年代初以来的改革，其最初的主要策略之一便是将中央政府的经济决策权逐步向地方政府、企业和市场分散下去。从当时的情况来看，地方政府获得的经济决策权的多少，还是判断经济体制改革成败与力度的一个重要标志。而且，权力的下放与动力的下放是同一性的。地方政府行使了越来越多的经济决策权，同时也就承担了更多推动经济社会发展的责任或使命。这就是说，改革的结果之一是使经济社会发展由中央政府独力推动变成中央政府、地方政府与市场力量等合力推动。 ２０年来，这种合力推动不仅造就了中国经济持续高速增长的奇迹，而且也在很大程度上改变了经济结构和区域发展的布局。地方政府促进经济发展特殊作用的发挥，客观上带来了地区之间的资源竞争，并促成新的地区差别。而地区发展程度上新差别的形成又进一步促进了地区发展竞争新局面的形成。广东、山东、福建、江苏、浙江、上海等省市的崛起或继续快速发展，对其它许多地区形成了强烈刺激，并纷纷谋划追赶之策。 地区间竞争的实质是地方政府间的竞争。越来越多的地方政府领导人认识到，单从中央政府那里争取经济发展资源的时代已经过去了。就全国来说，中央政府计划控制的资源项目已经减少至不到四种，经济发展的快慢越来越多地依赖于对市场运行的把握。对于地方政府来说，这就意味着需要具有清醒的头脑、正确的观念、科学的规划和适宜的政策。有效而合理的地方政府管理能在本地形成经济“资源谷”，吸引人才、产业、资本等向本地汇聚。地方政府间的发展竞争主要围绕这几项资源进行。同时，一些领先地区之间也正展开更高层次的发展竞争，包括科技、教育及文化艺术等方面的发展竞争。 地区经济社会发展竞争中地方政府纷纷扮演引人注目的主角，这是中国的一个比较特殊的现象。这一现象的出现既具有其必然性与合理性，甚至是不可替代的重要性，但同时也表明中国的市场化进程还有很长的路要走。因为，在保持社会相对稳定的前提下，从中央集权的计划经济体制转变到市场经济体制，期间必须要有一些过渡性质的制度安排。试图一步到位的突然转变已经证明是不成功的。所以，由相对分散的地方政府承接发展的权力和动力，就是非常必要的。上述事实说明，地方政府已经较为成功地充当了这种过渡性制度安排的重要承载体。 不过，应当看到的是，至９０年代中期后，地方政府权力的扩张和地方经济实力的增长都到达了一个转折点，开始形成对中央政府宏观调控能力的消极影响，并逐渐滋生出严重的“地方保护主义”，威胁到市场经济体制所需要的全国统一市场的形成。另外一个问题是，地方政府逐渐习惯于将政府抓经济发展作为其至高无上、压倒一切的职能，并全方位、全深度地以管理者、裁判者和游戏竞争者等多重身份介入到经济发展过程中去，造成市场行为和政府行为的相互纠缠，且一定程度上包含着政府行为取代或妨碍市场行为的不合理现象。其客观效果则是形成了地方政府职能的一次大变动，至今仍然保持这种状况。 地方政府间竞争行为的另一个问题是竞争的低水平甚至非理性化。其主要表现是一些地方政府在抓经济发展上面追赶时髦，不顾本地实际盲目开发，建设低水平重复的开发区或企业项目。另一些地方政府则采取不规范的竞争手段，以损害相邻地区经济发展的方式取得本地暂时的眼前利益，同时则毁掉其长远发展的很多重要条件，损人而不利已，最终将竞争变成具有破坏性的行为。直至今日，全国经济发展最快的地区之一长江三角洲各地方之间的相互激烈竞争仍然处在白热化之中。 在这种情况下，中央政府除了实行中央与地方分税制以巩固自己的宏观调控能力，并在某种程度上规范中央和地方的关系之外，已不再可能如过去几十年那样反过来大量从地方政府手中收权。原因之一是权力的再集中必然破坏改革的成果。更现实的第二个原因是，此时中国经济的高速增长开始遇到困难，改革所需要的高增长基础受到挑战，中央政府需要地方政府全力投入，继续共同推动经济增长。尽管地方政府的主观动机都是辖区经济的发展及地方政府本身的利益，但地区经济发展的结果必然是整个国民经济的发展。这就是地方政府作用的特殊性。同时我们还要看到，地方政府的竞争行为中也有一些是符合市场经济初期条件下合理政府职能安排的。超前发展的某些地方的政府也在学会更多地用间接的方式影响市场行为。③ 在这种局面下，从全局的角度考虑地方行政管理体制改革中的问题，尤其是地方政府的职能定位问题，就必定会令人困惑。首先遇到的一个难题是市场经济体制、行政改革要求政府减少对经济的深度介入和经济增长本身之间的矛盾。虽然有一些学者从发达国家市场经济体制下政府干预经济行为弱化的道理出发，同时也以地方政府经济行为中的某些荒唐事实为证，强烈呼吁减少甚至取消其经济职能，但看来这种建议短时期内还不容易被接受。一个简单的事实是，一个外向型经济地区，如果政府不再努力采取具体的招商措施，则外资项目很可能就被拉到其它地区去了，本地经济增长立即受到影响。 其次是增强政府的公共服务职能与政府推动经济增长之间的矛盾。政府的能力是有限的，因此对经济增长的投入和对公共服务的投入至少在同一个时期内是相互抵消的。经济不景气时会产生更多的就业培训、安置、社会救助等公共服务需求，而经济高速增长条件下则对基础设施、配套服务以及环境治理等公共服务有更多需求，否则政府将会积累下太多的公共服务欠帐。 再次是机构精简、行为规范、公正透明及廉洁高效与实现GDP增长目标值之间的矛盾。由于当前情况下地方政府推动经济增长采用了许多比较特殊的手段，如打法律政策的擦边球、挖其它地区的墙角、越权审批、损害本地国有企业或农民的利益吸引外资、地方保护等等，必然使其行为的规范性及公正透明性等大打折扣，成为政府管理的败笔。 在这种情况下，地方行政管理体制改革要做的基础性工作：进行地方政府管理职能定位，就不仅面临许多界线范围、方法技术上的难题，更面临许多鱼与熊掌似的价值选择难题，通常是牵一发而动全局。这正是全国性改革难以取得实质性成效，一些地方的试验性改革则遭遇上下、内外和前后的褒贬不一评价的基本原因。 二、内生型改革的成功与外推型改革的失败 当然，还是有一些地方的行政管理体制改革取得了比较引入注目的成就，表现在或是适应并促进了地方的经济社会发展，增强了地方的综合实力，或是以其创新性而在比较平静的体制格局中成为一个时期的亮点。海南省政府及其洋浦开发区管理局、深圳市政府、顺德市政府、苏州工业园区管委会、温州市政府、浦东新区政府等都在某一方面的改革中有所建树，成为内生型改革可资评析的对象。 海南省政府是在全国最早树起“小政府、大社会”改革旗帜的省级地方政府，在90年代早期的社会背景下，它确实给地方政府的未来发展模式提出了一种思路。受益于中央政府的坚决支持和对海南未来发展前景的美好憧憬，省政府的筹备者们决心按新的架构建设一个有别于现有模式的省级政府。其特点一是规模小，二是职能少，三是精干高效，四是政企、政事和政社关系比较明确。海南的改革对于中央政府和海南省政府自己来说都是试验性质的。因为，1988年海南建省成为全国最大的经济特区，它既承担有中央利用海南的独特优势发展当地经济、推动全国经济发展的重任，又是我国一块重要的体制改革试验区，这其中包括行政管理体制改革的试验。建省前的1987年《中共中央、国务院关于建立海南省及其筹建工作的通知》中曾明确指出：“海南建省后．其地方行政体制的设置，要从海南的实际情况出发，符合改革的要求”，“各级机构的设置和人员编制的确定，要符合经济体制和政治体制改革的要求。要坚持党政分开，政企分开。机构要小，要多搞经济实体。机构的设置要突破其他省、自治区现在的机构模式，也要比现在经济特区的机构更精简、有效一些，使海南成为全国省一级机构全面改革的试验单位。”依据这一指示精神。海南从一办特区开始便着手进行行政管理体制的全面改革，建立起了在全国具有较大影响的“小政府、大社会”行政管理体制模式。 所谓“小政府、大社会”体制，是指适应海南大特区市场经济和外向型经济发展的需要，政府要改变高度集权的计划经济体制条件下的行政管理方式，转变政府职能，精简机构和人员．提高行政效率，使政府由微观管理转向宏观管理，由直接管理转为间接管理，由行使人、财、物的分配权转变为服务、监督、指导和协调，从而将原来由政府包办的大量社会事务、经济事务交还给社会中的个人、企事业单位及其他社会组织去办，给他们以自主权，以实现自主、自治、自我管理的大社会。 海南省洋浦经济开发区可以看作是中国开放度最高、改革试验权最为广泛的一个地区。而它的行政管理体制的构建过程同时也是中国地方行政体制超前幅度最大的一个改革过程。由于国内外宏观环境方面种种的原因，洋浦开发区并未于今天取得预想中的成功，但这并不影响它的行政管理体制改革对中国整个行政管理体制改革的启示意义和试验探索价值。洋浦改革的最大特点是没有在传统经济体制和行政管理体制的基础之上进行侧面分领域的、渐进式或迂回式的改革，而是从一开始就按全面市场经济体制的要求，大胆借鉴发达国家行政体制的有效成份，构建全新类型的政府管理体制。因此可以说，洋浦开发区行政管理体制改革的实践是行政学在中国进行的一项很有学术和实际价值的受控社会工程实验。分析这个实验获得的难得数据，对研究中国地方行政体制管理改革的远期目标模式具有十分重要的意义。 为了保障这个改革试验的成功，中央和省给予了洋浦经济发展许多特殊政策，同时洋浦开发区行政管理体制的构建或改革也得到了中央政府和省政府的直接大力支持，为其创造了良好的条件。首先，它是一个国家级经济开发区，其管理机构开发区管理局拥有足够高的行政级别，是直属于省政府的派出机构。虽然它不是一级地方政府，但是经过海南省人大的授权，它可以行使地市级政府的全部权力，同时还享有相当于省级政府的许多经济和社会事务行政管理职权。而且，它在向海南省政府负责的同时，还可向国务院有关部门直接报告工作。因此，可以说它的权限范围已经超出了普通地市级政府。其次，其政权结构具有非常独特的特征。由于它不是一级地方政府，所以没有设立党代会、人大、政协等组织体系。其党的组织是海南省委的洋浦开发区工委。并且，在这个特殊的关税区内，审判机关被授予了除死刑外的终审权，这个权力已经高于作为省级审判机关的高等法院。这在全国是一个特例。再次，中央政府领导人对开发区政府管理体制的构建给予了高度关注，指示国务院的各部门不要用原来的模式干预洋浦管理局的工作。 在这种极其有利的条件下，洋浦开发区所构建的新型行政管理体制，在很多方面突破了与传统计划经济体制相适应的旧行政体制，具有比较鲜明的创新性。概括起来，洋浦经济开发区新型行政管理体制具有几个非常鲜明的特色。 其一是政府职能适合完全市场经济体制的需要，对社会经济事务的管理实行“最小程度的行政干预，最大范围的经济自由”。凡市场能有效调节的，社会、企业和个人办得了、办得好的事，政府不必干预；而在市场失败，社会、企业和个人办不了或办不好的事情上，政府就责无旁贷地承担管理调节职能。因此，政府的职能基本上是对市场机制的拾遗补缺。同时又不只是被动和消极，完全无所作为。在这里，洋浦实行了许多相当超前的创新机制，例如，对于需要直接提供公共产品和服务的大量执行性事务，按照决策与执行分开的原则交由法定机构去做。政府和它的职能部门只充当决策者或公共产品的提供者、委托人，而不充当具体的生产者，从而在很大程度上做到只掌舵不划桨。其二，为了实现政府机构真正的精干高效，洋浦开发区管理局在机构设置上实行了“六分开一综合”，即党政分开，政企分开，政事分开，决策与执行和监督分开，临时机构与其它常设机构分开，综合分类。按照这个原则，洋浦开发区管理局构建了一个高度精简的“小政府”型组织体制。其三，设立法定机构，实行主办责任制和主办人员AB角制等。这些对于全国的行政管理体制来说都是全新的运行机制。 洋浦的行政管理体制改革在取得显著成效的同时也带来一些新的问题。一是洋浦一个“块块”内的改革与“条条”之间存在冲突，关系不顺，对工作造成很大困难。二是一些创新改革措施在现阶段缺乏法律政策上的支持。比较突出的有主办制与《国家公务员管理暂行条例》精神不一致，法定机构的执法身份不能获得法律和公众的认可，等等。三是行政机构的外部监督机制不全。在开发区这个相对独立的环境中，由于没有人大、政协、纪检等监督机构，不能在体制上保障有力的行政监督。此外，由于洋浦经济开发区新型行政管理体制的构建是在一个比较特殊的环境中进行的，它所拥有的许多特殊政策、社会环境是一般地方所不具备的，因此其普适性不够。 海南和洋浦的改革现在不能从推动经济发展方面印证其成功，但也没有道理将其完全归为失败。因为我们可以设想，如果海南开发的进程没有受阻于各种不利的外在因素，则其行政管理体制优势有条件充分显现出来。应当说，海南省行政改革后来的退缩，也可以从这个角度给出一个合理的解释。相比之下，深圳和顺德的改革则由于可以从经济社会发展上体现出成效来而能被列入成功的例子。深圳市从80年代初期开始进行面向市场经济的行政管理体制改革，在整个80年代里是以平均两年一次的高频率连续大幅度精简政府机构，以早于全国各地12年时间的超前性比较彻底地撤消了各种专业经济主管部门，将其转变成市场竞争中的企业，在机构精简的过程中实现了体制逐渐转轨，并以一个相对各地方高度精干、并且颇具深圳地方特色的政府机构按新的方式管理社会公共事务。同时转变政府职能，主要为企业和市场提供服务，从制度上降低企业活动的行政门槛。大刀阔斧进行审批制度改革，规范政府行政审批行为。不断拓展对外开放的新领域，创建宽松的投资环境，等等。20年时间里从几乎一片空白的地方崛起一个综合经济实力位居全国前列的大城市，这一世界奇迹般的事实给深圳的行政管理体制改革的成功提供了最好的佐证。深圳改革成功的内生性非常明确：特区开发开放的迫切需要、特区创业者满腔热情的全力推动、市场经济早期背景下淘金浪潮给机关改革提供的良好机遇，以及当年“闯深圳”的人们坦荡开放的眼光和胸襟等，奠定了深圳行政管理体制改革成功的基础。④ 顺德的行政改革比较具有说服力的一点是，它没有象深圳那样因在早期享受了特区开发的特殊政策而授人以口实。顺德行政管理体制改革是在沿海尤其是珠江三角洲大开放的背景下，乡镇经济和民营经济突飞猛进般的发展强烈推动下，由党政领导层主动提出并展开的，完全是适应发展的要求顺势而为的举动。顺德改革有两大特色，一是紧紧抓住产权制度改革，让明晰的产权制度从根本上给经济发展带来活力，同时为政府转变职能撤除产权制度障碍。二是其党政合一的独特机构模式和运作机制，为求精简和效率而带有岭南人讲实际的浓重痕迹。顺德的改革不一定具有全面推广的价值，但它却在一个时期内适应了当地实际和发展的需要，因而对说明地方行政管理体制改革需要多样化模式很有意义。 温州的行政管理体制改革则走着另外一条道路：没有在政府组织机构和运作模式上提出新概念或新架构，没有采取引人注目的新动作，但它按无为而治思路较早地放开民营经济发展的空间，蓄水养鱼，造就了私营企业生长的温暖环境，培育了（毋宁说是放纵了）发达的私营企业体系。正是这种“政府一毛不拨”式的管理体制，才使温州“事业兴旺发达”，能够在几乎没有什么国有经济和外资经济的情况下，以高达97%的私营经济比重让温州经济逐渐露出峥嵘，使其在今天成为一颗经济新星，一种经济模式。80—90年代期间，温州先后出台了许多突破当时政策或属于在全国率先改革的法规和政策措施，如中国首批个体工商执照的发放、首个关于个体私营企业的地方性法规等。另外，温州市政府敢于大胆改革传统的投融资体制，把传统上应属政府行为的基础设施建设变成企业行为⑤。这些表明，所谓温州模式就是地方政府管理的创新模式。尽管如此，从行政学的一般角度看，温州的行政管理体制甚至可以说是没有什么改革。但完全肯定的一点是，如果温州市政府一开始一直坚定地坚持传统的管理模式不放松，则温州绝对不会有明亮的今天。可以说，温州经济的成功就是温州政府管理的成功。至少，这里的政府管理没有象一些地方政府那样对经济发展起到“一票否决”的作用。相反，温州政府管理的成功说明，在开放改革的条件下，一个地方的经济没有相应地发展起来，甚至相对水平还下降了，那就几乎可以肯定，这个地方的政府管理起到了很大的负面作用。 苏州工业园区管委会和浦东新区管委会的行政管理体制改革则主要走一条以高效实用为主要目标的技术改革型道路。它是将政府管理定位于有利于吸引外资和开发区的发展方面，为此采取新的工作方式、新的运行机制。例如苏州工业园区推行的行政性收费制度改革，不仅将原有的100多种收费减少到11种，而且程序规范、透明、简便，便于投资者测算成本；为了简化政府职能，原有的许多行政执行性事务被大量转移到社会中介、服务机构，例如原属劳动人事部门的招聘工人、公务人员的事务，就交由人力资源公司去完成等。苏州园区管委会机构精简，综合性强，人员管理严格，实行末位淘汰制，对两次受投诉的人员，一经查实违纪，立即除名。苏州工业园区的这些管理体制改革措施，十分有效地促进了苏州市政府“亲商”理念的落实⑥，为外资大量进入创造了良好的条件，使苏州一跃而成为今天经济增长的明星。 湖南华容县、内蒙卓资县等作为国家安排的县级行政管理体制改革的试点，和其它一批试点地区一样在八、九十年代分别进行了自己的以机构改革为主要内容的行政管理体制改革行动。但作为比较纯粹的外推型改革的案例，结果没有获得成功。其表现在于改革方案按照设计模式推开之后不久，来自上下级政府各部门、本级政府工作人员及社会各方面的种种强大的反作用力使其不能顺利运行，并逐渐朝原来的体制退缩，直到基本恢复原样甚至变本加厉。结果，无论是职能转变、机构精简、运转灵活还是促进经济发展的设计目标都没有达到。 三、改革目标模式的不确定性及带来的问题 上述内生型改革和外推型改革的经验教训同时也说明，确定地方行政管理体制改革的目标模式非常困难，但也非常重要。地方行政管理体制改革成败互见、参差不齐、总体艰难的局面说明，总的来说过去的改革还没有改变地方政府的基本形态和运行方式。这和改革没有树立特定的长远目标模式有直接关系。应当说，建立市场经济体制的实践过程对地方行政管理体制改革提出了大大不同于以往的特殊要求。我们应该根据这种要求确立一个改革目标模式，以确定这个改革究竟改成什么模样。而且，这个模式相对于中央政府的改革目标来说，还必须体现出一定的特殊性，以利于最终形成一个以强化中央政府为最高政策者的特征和各级地方政府为政策实施者与局域决策者的特征，以及中央政府以政策标准与政策程序管理地方政府，地方政府在严格规范约束下实现多样性发展相结合的行政管理大系统。 地方行政管理体制改革的目标模式之所以要具有自己的特殊性，首先缘于市场经济条件下地方政府与中央政府的职能差别。这种差别并不仅仅体现在通常人们所认识到的二者之间对事权等进行的横向划分上面，同时更体现在对很多相同或近似职能由于层次和管理方式的差别而进行的纵向划分上面。换言之，这种划分主要不是指对一种具体职权的量的区分，如多少万元以上投资项目的审批．多大面积的土地使用权审批等方面，而是指的履行职能的行为方式上的重要区别，比如是采用政策．标准．程序等去引导．规范．监控一类方式还是主要运用直接个案处理一类方式进行管理这种区别。具体来说，区别主要有二：一是在经济职能方面，宏观调控权专属中央政府，而地方政府只能在有限的方面和比较浅的程度上介入和影响本地经济的发展，它的经济职能主要是大量的具体的中观（从全国性观点看）管制。二是在社会职能方面，直接面对公民提供社会公共服务的职能应当越来越多地成为地方政府的主要职能，而中央政府则将更多地从这一职能领域退让出来。中央政府和它的部门由于处在最高政策和领导机关的位置上，所以由它提供的公共服务往往带有最典型的中间产品的性质，即它一般是由抽象行政行为的方式出现的，除了如海关．边境事务这样的领域之外，它较少针对公民个体提供直接具体的服务。多数的公共服务终端产品是由靠近基层的地方政府及其部门来提供的。所以，在改革中，地方政府的一个最重要任务就是大力强化公共服务的特征和职能，以使其能够以委托人或投资者的身份提供越来越令公民满意的终端公共产品。 其次，区别缘于不同层次和不同地区的地方政府面临的行政环境的复杂多样性。经济发展不平衡．地区差别大是公认的基本国情。但目前巨大的地区差别在政府管理上表现出来的却不多。这导致目前已经出现的小范围的多样性地方行政管理模式只能以不合法的形式存在（如洋浦模式就是如此），或者由于种种不便之处最终又自动退回原有的完全统一模式（如深圳机构模式的回变就是如此），并且由于缺乏严格统一的标准和程序的约束，反而使改革的短期行为趋于严重。今后的改革应当出现更多如１９９３年中央机构编制委员会制定的市．县．乡分类标准及相应的机构限额这样的管理措施，并将其实施进一步严格化、法定化起来。⑦ 其三，区别缘于现有高度同构的多级单一模式对市场经济体制的不适应性。目前我国的地方政府层级较多，同时，各级各地政府的结构也基本相同。“地方各级政府机构大体上仅是中央政府机构的缩小”⑧。行政管理高度同构的多级单一模式与行政组织的纵横复合式结构不是同一个概念，尽管它确实是这种模式的重要基础之一。因为，复合式结构对于国家管理的统一性是一个保障措施。问题是，在保证复合式结构基本特征和功能的基础之上，地方行政管理完全可以形成多样性的模式以适应市场经济体制。所谓高度同构的单一模式，主要是指将复合式结构的特征扩大到极至并固化，并将其作为计划经济体制的重要承载体，从而使几乎一切政府管理都运行在同一个模式中。 市场经济使这种单一模式日益显现出不适应性：它不利于地方的适度灵活和分散决策，使地方对经济社会发展保持动力和灵敏性；它不利于地方向纳税人提供有效和优良的公共服务；它使任何地方政府自主进行的适应性改革都必然面临上下左右的压力而难以坚持下去；它造成地方公共管理资源严重的错位配置，使高效管理无法实现；以僵化的单一性为代价所追求的体制统一最后总是不可避免地被权威审批制本身破坏得难以收拾，陷入恶性循环的怪圈而不能自拔。 其四，区别缘于成熟市场经济体制国家的地方政府职能与运行模式的启示。地方政府的组织和运行模式在不同的发达国家里差别也很大，没有一个通行甚至主流的模式。但是，从各国在当代所进行的改革的趋势来看，他们所追求的东西中有不少共同内容，给我们提供了一些参考信息。首先，各国的改革都在试图调整中央政府和地方政府的职能关系和权责关系，使上下之间保持适度的张力或发挥积极性的余地；其次，改革朝着中央和地方关系规范化的方向不断推进；其三，正确处理政权的统一性和地方治理模式多样性的关系，保持和促进适应地区特色的地方政府运行方式，促进最大限度地发挥地方的积极性，以利于地方社会稳定和经济发展。 就地方政府本身的运作来讲，尽管即使在美国也有人强调“地方政府应无可选择地参与经济发展活动”,但是公共管理者角色决定了“地方政府不能象拥有流动资金的公司那样进取和发展”,⑨所以,他们对经济发展产生作用的手段通常是比较有限的。尤其是在改革中，政府的作用正在逐渐向比较单纯的公共产品提供者或委托人的身份转变，即向公民和企业直接提供公共产品的地方政府并不由自己生产这些公共产品，而是将它们委托给生产商们去组织生产。英国人的观点是“地方政府首先应是一个决定由谁来履行合同的组织，而不是一个内部供应者或者私营承包商”。⑩为此，英国1988年的《地方政府法》明确规定了垃圾收集、建筑物清洁及其它清洁项目、学校的供应和福利及其它供应项目、庭园维护与交通工具修理、运动和娱乐管理等为必须通过竞争投标、政府委托、其它服务机构组织生产的公共服务内容。这样，地方政府管理职能的内容和中央政府就有了相当明显的区别。因为地方政府只以自己的方式且是在自己的辖区范围内负责与满足本地公民需求的公共产品的提供有关的事务，不会和中央政府的职能大量重叠。最终由辖区公民来付费和选择的公共产品的投资和生产，就既能紧密结合当地实际，又不容易犯不负责任和“货不对板”的错误。 当然，解决地方行政管理体制改革的目标模式问题，既要处理好统一性和地区差别性之间的关系，还要考虑中央政府和地方政府关系的长期规范化，逐步降低经济增长对地方政府的依赖性，以法律手段调整地方政府利益与地方公共利益的关系以及逐渐消除各级地方政府受某种理论的影响而形成的“多级宏观调控观”等问题。否则，地方行政管理体制改革仍将长期受到困扰。 四、从地方政府部门的“反职能”行为看地方行政管理体制改革 之所以在地方行政管理体制改革问题上提出处理地方政府利益与地方公共利益的关系，是因为改革在扩大地方政府权力的时候，对权力的使用目的没有加以严格的制度约束。一些地方政府急于扩权并拚命直接介入经济发展过程的动机很大程度上不是为了谋求地方公共利益，而是将目标指向地方政府自己、尤其是部门的利益。其实，两者的关系应当是典型的共赢关系。但这些地方政府部门工作思路的核心通常是直指自身利益，甚至不惜以牺牲地方长远公共利益为代价来换取自身一点眼前利益，从而导致出现许多令人不可思议的政府部门“反职能”现象：职能部门破坏本部门职能的履行，从事本部门执法禁止的活动，例如防讯办公室主动从事破坏防讯的行为，林业局专门暗中操纵破坏珍稀林木资源、公安部门勾结地方黑恶势力危害社会治安、经济主管部门暗中作梗破坏与外商的投资谈判等等。 地方政府部门在地方行政管理体制改革过程中获得了较之传统体制下更大的管理权力，本应该将这些权力用来更好地为整个地方以至国家的建设和发展作出更多贡献，提供更加良好的管理服务。但仅从公开披露出来的冰山一角的政府部门“反职能”事实可以看出，不少地方政府及其部门已经将改革赋予的权力据为已有，变成谋取小集团私利的专用工具。广为媒体报道的武汉市“外滩花园”事件，是汉阳区政府及其防汛办、武汉市政府及其防汛办、湖北省政府及其水利厅联手导演的一出在长江河道内建设高档住宅区的破坏长江防汛事业的恶性“反职能”事件。云南丽江县林业局暗中促成、保护、放纵当地农民盗剥国家一类珍稀保护植物红豆杉树皮致使该植物面临灭绝命运，省政府某职能部门则长期对一公司疯狂收购红豆杉树皮以加工后谋取暴利的行为不予严查，默契配合，直至事件发展到不可收拾的地步。这是十分典型的两宗政府部门“反职能”事实，其荒唐程度难以致信，发人深省。 这些现象说明，改革应该给地方政府提供了更大的创造地方公共利益的能力，同时地方政府及其部门本身也会水涨船高，从中获取相应的利益。这一点无论从感情上还是从理论上都是没有问题的。但是，如果将政府部门利益凌驾于地方公共利益甚至国家利益之上，“反职能”行为就是不可避免的。可以说，由于80年代以来匆匆忙忙的地方行政改革总体上留有一个较大的漏洞，它没有从机制设计、制度安排上有效防止地方政府将扩大的管理权力过多地用来谋取自身利益，妨碍更大公共利益的实现。因此，今后的地方行政管理体制改革必须将这一因素着重加以考虑。事先设计有效的防范措施是极其重要的。换言之，地方政府的部门利益化倾向应该是今后的地方行政管理体制改革的对象之一。 这种防范机制的设计，首先要贯彻十六大确定的、有别于原有“办事高效、运转灵活、行为规范”的行政管理体制改革目标模式的基本精神，将“公正透明”作为基本原则加以落实，按照这一原则设计未来地方政府行政管理体制中的权力运行规则，将“反职能”的倾向和可能性降到最低。 其次，这种防范机制的设计要摆脱简单的“健全监督机制”的思维惯性，不是着眼于增加监督机构和人员的数量，以及推出更多的监督规章制度，而应该从政府部门之间的关系、政府工作的程序等角度出发，让工作过程本身产生内在约束力。 同时，改变政府主要领导者的政绩考核指标体系和评价机制，可以视作提高地方政府及其部门运作的规范化和廉洁程度的一个重要突破口。这是因为，在目前的领导体制下，地方政府整体的运行状况、部门的工作状态极大程度上取决于地方党政领导人的态度、能力和方法等。由于存在行政决策和执行责任的软约束惯性，所以在部门负责人的视野里，没有地方主要党政领导人坚决有力且有效的领导与监督，或者干脆地方主要党政领导人本身的实际工作方针就是以只追求地方政府与部门利益为导向的，那么“反职能”倾向就注定难以避免，最后只能以上级政府主要领导的科学合理的政绩考核机制来寻求对问题的解决。目前以惯例而非成文规定主导的政绩考核标准主要是地方经济发展的几大统计数字，尤其是GDP增长率、财政收入、工农业产值等，加上几项“一票否决”指标如计划生育、安全生产和社会稳定等。考核机制则主要是以自我评估为主，加上一些零碎印象。这种考核从指标到机制都缺乏足够的科学性，鼓励了数字造假行为，对“反职能”现象无能为力甚至有所放纵。下一步的地方行政管理体制改革是到了认真解决这类问题的时候了。解决问题的总体思路是采取一定措施将目前地方主要党政领导人几乎完全只对上级负责改为部分对地方公民负责，逐渐过度到以对公民负责为主。这需要研究和设计具体的操作性办法，而且未来这类办法必须是以公正透明为最主要原则。唯有如此，“反职能”倾向才能得到基本遏制，地方行政管理体制改革才能显现出其最重要社会效果。 五、地方行政管理体制改革的未来路向探析 考察改革开放20年来的地方行政管理体制改革路程，我们可以明确的一点是，各级地方政府的管理水平总体上有不少的提高，并且观念的转变也是相当深刻而明显的。人们已经不再简单地将政府只当作是阶级统治的工具，而是越来越认识到它的全社会公共管理者的角色和使命。科学的行政管理的概念已经成为政府领导人、全体政府工作人员和公民所接受、认可并习惯使用的概念。因此，行政管理体制改革就不只是被当作政治行动来看待，而是被更多地用工具、效率的观念来看待。这是我们的一大进步，它带来了不断的改革行动，也带来了行政管理水平的提高。 但是，事情往往会向另外的方向走得过远，从而出现矫枉过正的现象。以理性工具的眼光看待政府，不能又忽略了它政治性的一面。政府什么时候也不能丢失其作为国家政治机构的性质。这就是说，行政管理体制改革仍然很有必要从政治体制改革的角度强化它自身重要的特征。对此，十六大报告关于行政改革新目标模式的阐述就给了我们很大的启示。如果说1997年提出的行政管理体制改革目标模式“办事高效、运转协调、行为规范”的主要特征是强调政府的管理工具色彩的话，那么十六大报告新提出的行政管理体制改革目标模式“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的最大特征则是强调了改革的政治内涵。因为，这里不仅增加了公正、透明、廉洁三大政治要素，而且将行为规范放在最前面，提示我们今后改革的内容将有重要调整。这一点应当引起我们的高度重视。行政管理体制改革是政治体制改革的重要组成部分，其目标不能只是为了提高效率，它还必须在建设社会主义政治文明、发展社会主义民主政治方面发挥重要作用。政府行为是最日常化、对公民生活和社会运转影响最广泛的一种政治行为，其制度化、规范化和程序化程度在极大的意义上影响着国家政治文明的实现程度。因此，行政管理体制改革事实上也担当着社会主义政治文明建设的重任。这一点将是我们观察未来改革路向的一个基本视角。 其次，就地方政府管理来说，随着市场经济体制的逐步健全，地区发展竞争也应当逐渐转型。现在那种结构雷同、相互比较的指标一致、目标指向相近、手段相似的资源竞争，将会向特色化、多维化以及资源、管理、环境等竞争方向发展。为此，政府的管理体制变化也要作出相应调整，政府在竞争中的角色将主要是幕后工作人员，以描背景、造基础为主。地方政府应当及早规划自身今后改革的路向，适应时代的变化，跟上时代的步伐。 再次，今后的地方行政管理体制改革应当摆脱过去那种每五年一次大改造、大裁减的运动方式。事实证明这种方式对保持政府管理的连续性不利，并且，它还降低了公务员的士气，造成比较消极的行政文化氛围，改革的效果也不明显。更多从技术性措施入手，和风细雨、波澜不惊地逐步实现改革目标是可以考虑的方向。扎扎实实推行电子政务，由它一步步引领职能重新整合、调整、转变，并最终带来运作机制和组织体制的改革就是一个可行思路。党政领导干部政绩考核指标体系和考核机制的科学化也必将带来一连串重要的体制变化后果。公务员管理具体办法的变化以及公示、听证、民意测验等技术措施认真实行制度化、规范化、程序化，也将显示其难以预测的积极作用。政务公开的全面推广更是意义重大。在5-10年时间内，如果大量类似的“小领域”改革措施能够不断推出并切实落实到位，其价值完全可以大大超过原来的数次全国性改革运动，同时其负面影响却会大大下降。因此，这应该成为今后地方行政管理体制改革的重要策略性思路。 注释：略 |
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