| 当代中国政治研究所 | ||||||||||||
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入世对公务员能力素质的新要求 |
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从WTO的基本原则、运行机制和诸法律文件规定的成员方政府必须遵循的行为规则来看，它们给我国各级政府管理的确带来了一系列新的压力。因为现行的政府职能、环境、体制和观念都存在许多与其不相适应的方面，必须在比较短的时间内予以改变。中央之所以以前所未有的高度关注对待加入一个国际经济组织后的宣传教育工作，就是看到了这种不相适应可能给我们带来的潜在不利影响的严重性。对此，政府公务员必须有深刻认识，并通过努力学习加速提高自身的能力素质，使自己尽快适应入世后政府管理的新要求。将WTO的一整套原则和制度体系与我国现在政府管理及公务员素质的实际状况相对照，可以发现公务员的能力素质在以下几个方面尚存在较大差距并应当着力予以提高。 一、公正、透明和规范化的行政决策能力 作为一个追求“全球经济决策的更大一致性”①并对全球经济发展有着重大影响的国际经济组织，WTO的全部法律文件除了规定其自身组织机构、运作机制及遵循原则这些内容之外，几乎都是对各成员方政府管理制订的行为规则，其中很大一部分是对政府制订和执行贸易政策、处理贸易尤其是进出口贸易问题等决策事项的规则。这些规则散布在各个协定的具体条文规定之中，是政府部门、尤其是经济、贸易和法制等部门必须认真学习、慎重对待的。同时，我们还应该注意到，在这些具体规定之中，也始终贯穿着WTO对政府决策的许多共同性要求。以下试列举几个方面。 其一，政府决策要始终以自由贸易为导向，而不能反其道而行之。WTO本身设立的目的就是要促进全球贸易走向更加开放和自由，并以此帮助世界经济顺利发展。而这一点必须有各成员方政府的共同努力才能实现。现在，从中央政府到各级地方政府都在大力进行的行政审批制度改革，就被顺理成章地纳入了这种努力之中。当然，WTO同时也是一个各成员方政府争取本国利益的场所。利益的争取许多时候表现为贸易保护，各成员方政府都明白应最大限度地在WTO法律框架内寻求对本国企业和市场的保护。不过，这个保护却必须是在WTO许可的范围之内。 其二，政府决策应该保持最高度的透明度。政府贸易政策的制定和措施的改变，都要以WTO规定的程序和方式通知其它成员或WTO有关机构，同时也要对本国企业和个人公开。未公布的法规政策不得实施。例如，《中华人民共和国加入议定书》第2条（C）第2款指出：中国应该“公布所有有关或影响货物贸易、服务贸易、TRIPS（与贸易有关的知识产权协议——作者注）或外汇管理的法律、法规及其它措施”，并且“应在此类措施实施之前提供一段可向有关主管机关提出意见的合理时间”，②就是这类规定。对此，中国政府已经作出了相应解释和具体承诺。 其三，政府决策要依确定程序进行，使决策规范化，增强政府决策的长期可预见性，最大限度减少人为因素带来的不确定性。为此，WTO所有法律文件都有程序规定，并成为各成员方政府决策的重要行为守则。 其四，政府决策要简洁、实用，讲求效率，方便企业和个人享受政府服务。决策执行要有明确严格的时间限制，尽可能减少企业和个人需要经过的政府部门和环节的数量，并且不能对企业和个人的贸易活动提出过于苛刻的要求，不能因为企业无意性的小过错而对企业施以武断处罚，以方便合法贸易活动顺利进行。在中国入世谈判过程中，中国加入工作组的外方成员们对在中国“获得许可证或配额通常要求获得一机关内不同主管机关的批准，及要求既获得中央一级又获得地方各级的批准的要求表示关注。这些成员需求一个透明和简化的制度，使配额的分配和许可证的发放通过一个简单和统一的批准程序进行，以保证配额得到充分使用，且在进口商之间得到公平的分配”。③可以说，这就是根据WTO原则提出的具体要求。对此，中国政府也作出了相应承诺。 尽管WTO对其成员方政府决策的这些要求不能以行政强制的方式落实到位，但它仍然应当是各成员方政府、尤其是法制化程序不高、政府管理水平较低的成员方政府必须十分重视的。因为，一方面，这关系到成员方政府遵守共同规则、在国际社会与其它成员融洽共处的形象问题。另一方面，在WTO的贸易政策审议机制中，违规的政府贸易决策仍然要受到一定形式的追究。如果事情发展到贸易争端的程度，则违规方势必为自己的国家和地区招致不利甚至重大损失。并且，从更长远的角度看，发展中国家成员方的政府的法制化、现代化建设必定要走向WTO规则要求和提倡的基本方向。而WTO法律文件作为一种有力的外来约束力量，对这一目标的实现正是一个难得的有利时机和支持。因此，我们应该抓住这一有利时机，将我国政府决策的法制化、现代化、科学化和民主化水平提升到一个新的高度。对此，我国政府公务员应当从自身能力素质的提高方面尽快适应这一变化。 二、符合现代民主政治和科学管理原则的规则-程序思维方式和行为素质 中国加入世界贸易组织对政府管理最重要的影响之一，就是我们的政府、尤其是各级地方政府的行政环境发生了深刻变化。原来完全可以关起门来自己决定的许多国内经济社会发展事务，现在变成了需要面对国际社会的监督谨慎从事的事情。这是因为WTO的规则体系已经对各成员国政府在行政程序方面提出了许多基本要求和具体规定。为此，政府公务员必须从思想观念、思维方式到行为方式都适应这个巨大变化，不断强化自己的程序价值观念，以积极的规则-程序理念进行行政管理。 通观WTO的全部宣言、协定、谅解和决定等法律文件，可以发现程序规定几乎无所不在。其中除部分属于司法程序方面的规定外，多数都是约束政府行为的行政程序规定。实际上，WTO的法律文件体系与通常各国的法律体系一样具有实体法和程序法两大部分。对于从理论和实践上都习惯不重视程序法的独立价值、并且政府运行本来程序性不强的国家例如中国来说，适应WTO的严格程序性要求是一个重要的学习任务。 从法律文件可以看出，WTO对行政程序的基本要求主要集中在以下三个方面。一是行政程序要公正及时。这一条要求政府对合法主体给予同等资格待遇，不能区别对待，歧视不同企业或个人。这是市场经济所要求的公平竞争的基本内容：机会公平。而这种公平应当且必须通过科学的、操作性强的严密行政程序给予保障。对于向政府提出配额等申请的企业或个人，应当不分彼此予以批准。凡合法主体的申请未予批准者，申请者可要求政府主管机构告知理由。另一方面，对企业或个人的政府服务请求，主管部门应当及时予以满足，必须有符合WTO规定或自己规定的明确公布的时间限制；二是行政程序要简单、清晰、透明，方便使用者以尽可能低的时间和成本获得政府服务。例如《进口许可程序协定》对企业申请进口许可明确规定：“申请程序和在适用情况下的展期申请程序应尽可能简单。应允许申请者有一段合理的期限提交许可证申请……申请者应只需接洽与申请有关的一个行政机关。如确实不可避免而需接洽一个以上的行政机关，则申请者无需接洽三个以上行政机关”；三是所有行政程序均应以促进自由贸易、减少障碍为方向而不是相反。 上述几个方面的原则性要求在WTO的各个法律文件中都有十分明确且非常严格的规定。我们的政府管理必须以这些规定为管理经济的重要依据，不能随意对待或漠视之。在当前体制下，我国的经济很大程度上还是所谓的“审批经济”，而一些地方的政府又没有对审批事项明确规定是自动许可类还是非自动许可类，并且在实际运作中几乎把一切审批都按非自动许可方式操作，这无疑是与WTO的原则要求不相一致的。按照WTO有关协定精神，自动许可制事实上就是我们所说的核准制，只要提出申请且符合法律规定的条件，则申请应自动获得批准，行政机关不能不予批准。而这一类原来属于政府管理的事务，改革后北京市政府已经决定将其全部移交社会中介机构负责。这是一个比较大的改革步骤。④ WTO关于行政程序的基本要求都体现在各个法律文件的具体规定条文中。虽然每一个法律文件涉及的实质内容或实体性规定是完全不一样的，但这些要求都以不同的表述方式在其中存在着。总体来讲，这些规定包括了关于行政程序的资质、步骤、时限与禁忌等几大方面。例如《装运前检验协定》的第四条是“独立审查程序”，它不仅明确出口商与检验机构在存在争端的情况下应在依照协定第2条第21款的规定提交不满意见2个工作日后两者都可以将争端提交进行独立审查，而且明确规定了独立审查机构的组成、审查时限、步骤、方法和禁忌等等。 对于政府公务员来说，了解并熟悉这些程序规则是一门必要的学习功课。更为重要的是，我们应该以适应WTO的程序规则体系为契机，不断强化自己的程序意识、程序价值观念，培养自己依程序行政的良好习惯，为政府管理的规范化、现代化作出自己的努力。 三、适应全球化和世界经济发展的战略眼光和应变能力 WTO既是全球化的结果，也是全球化的原因。加入WTO，意味着我们自觉融入了全球化的潮流之中。如果说全球化意味着开放和竞争的话，那么WTO则意味着这种竞争是有特定游戏规则的、有秩序的竞争。市场上企业之间的竞争讲究核心竞争力，人才、技术、体制、成本……分别被不同的经济学家和企业家认定为企业核心竞争力的要素。一大批有核心竞争力的强大的企业构成了一个国家的核心竞争力的重要方面。但是，在有秩序的国与国的竞争中，仅有强大的企业是根本不够的，如果没有优质高效的公共管理，甚至企业本身的强大也是不可能的。现在，越来越多的人已经开始认识到，高效的政府管理是国家竞争力的主要因素，甚至也是企业竞争力的重要来源之一。对于后发国家或地区来说，这一因素尤为关键。东南亚国家的发展证明：成也政府、败也政府。而政府是由全体政府公务员组成的。这一个事实使我们不能不清醒地认识到，高素质的公务员队伍是经济发展和国家兴亡的决定性力量这一。 作为世界经济的后起之秀，中国的发展一开始走的就是政府主导的道路。建立市场经济体制的过程也是政府的自觉行为过程。加入WTO更是政府十五年不懈努力、孜孜追求的结果。因此，入世以后，政府管理必定仍然要对国家竞争力的增强起到关键作用。这就要求公务员具有通观世界经济的战略眼光，强烈的创新意识和强大的创新能力，能够面对世界经济的起伏动荡，运用恰当的政策和管理措施，办好我们自己的事情，保持自身经济的稳定、快速和健康发展。在这里，把握全局的眼光、理性的思维、创新和应变能力是必备的能力素质。 四、周到服务和严格监督相配合的职业素质 “入世”意味着开放深入到制度层面。在这种深度开放的社会背景下面，新的管理观念逐渐深入人心，政府管理人员不同于一般工作人员的“官”地位和传统意识中高人一品的“官”特性也在逐渐淡化，相反其职业特征则越来越突出。新一代的人们开始习惯于将公务员同其它职业等同看待。事实上，如同科学技术的发展和产业分工造就出越来越细密的社会职业种类划分一样，专门从事公共事务管理的公务员也早已成为各种社会服务职业之一种。并且，由于其以税收作为薪酬唯一来源的事实，其职业的服务特性虽间接、隐蔽却不可弱化。只有真正承认这一点，公务员才能将对企业和社会的服务做到应有的程度。可以说，WTO全部规则里贯穿的一个主旨，就是约束政府对行政权力和政策措施的不恰当运用，保证其为经济活动主体提供便捷服务。政府在自己职能范围内的主动、周到服务在有利于企业发展的同时也为国家税收、进而公务员更大利益的获得创造了条件。在这方面，日本的“行政指导”确有其值得借鉴的一面。 以国内的情况来看，在同行业企业面临国外反倾销诉讼的时候，那些积极组织本地企业起身应诉并为其提供法律辅助服务的地方政府，可以欣慰地看到本地企业在胜诉后加速发展，因而本地经济和政府税收皆从中获益的多赢结局。相反，那些对企业的处境无动于衷甚至不闻不问的地方政府，则只能去承受经济发展严重受阻的结果。更为严重的是，不少地方政府甚至不断地杀鸡取卵，充当民间投资破坏者的角色。当前，全国许多地县经济比较困难，但庞大的民间资金在许多地方却不敢投资兴业，主要的担心就是基层地方政府机构和不少低素质公务员对投资活动的肆意干涉和勒索。这就在相当广泛的意义上说明了这一点。 当然，政府的服务也是有界线的，不可以再热情过度以至回到包办和插手干预的老路上去。不仅如此，对于不守规则的企业和经营活动还要严格依法监督处理。在这里，我们所看到的另一个事实是，那些对违规商家和生产假冒伪劣产品的行为给予纵容的地方政府，最后品偿到的依然是破坏本地经济发展的苦果。在这个意义上说，好的政府必然是周到服务和严格监督能够都恰到好处的政府。在WTO的框架内，违规补贴这种过度服务同横生枝节的干扰破坏一样，都是要受到监督、批评以至报复的。所以，公务员一定要将周到服务和严格监督作为自己的重要职业素质认真加以修练，并不断提高。 五、运用WTO专门知识解决管理实践问题的能力 WTO是一个由140多个成员、20多个协定、监督管理着各成员方企业对数以万计的商品种类进行规范贸易、以庞大的组织体系和复杂的运行规则体系构成的一个世界性经济组织。因此，认识并熟悉WTO已经成为一个专门的知识和能力领域。“WTO专门人才”成了外资企业竞相争取的高级人才。据报道，中国入世谈判代表团中的一名处级“WTO专才”就被一跨国公司以100万元的年薪聘走。同时，广东省也宣布以最低20万的年薪延揽“WTO专门人才”。⑤这说明，WTO是一个需要经过较长时间专门学习才能真正进入的新知识领域。 由于从现在起的政府管理，尤其是经济、贸易、法制方面的政府管理工作已经在WTO规则的框架之内。所以，WTO基本知识应当是公务员必备的新的基础知识。只有具备这方面的知识，才能做好今后的政府管理工作。更重要的是，从整体上看，一个国家或地区在加入WTO之后，不熟悉或不能正确运用WTO的运行规则体系，必将屡犯错误并为自己招致损失。在贸易争端情况下，不积极或不能正确运用它的程序规则解决争端，则只能在争端解决中成为输家。可以看出，在这里，知识就是能力。学好WTO专门知识，是当前一个时期公务员能力素质提高的一个重点领域。 注释：略 |
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