| 当代中国政治研究所 | ||||||||||||
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从深圳的实践看传统单位制功能的变化及趋势 |
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［内容提要］：单位制度是新中国成立以后社会重组的产物，是计划经济和行政权渗透到社会细胞层面的一种基本形态。单位制度在巩固新生政权方面曾经发挥了巨大作用。但在市场经济时代它的许多方面已表现得越来越不能适应，因此面临重大改革。深圳在改革方面较全国稍前行一步，单位制度的许多功能正在并将继续大大弱化。但我们也可以看出这种改革并不是专门的“单位体制改革”带来的，而是行政体制改革、经济体制改革和市场经济的发展所共同造成的。 ［关键词］：单位制度 功能 改革 在改革开放已经进入到核心领域的时候，传统单位制是否已经遭遇强烈冲击并在发生着一些重要变化，这是行政学和社会学共同关注的一个现实问题，也是我们判断单位制的现状及其未来变化趋势，进而考虑行政、事业和国企等部门改革措施的依据之一。从深圳和全国其他一些地方的改革实践来看，答案应当说是肯定的。当然，这些变化目前还主要体现在单位制的功能方面，而其结构和机制方面的变化则远没有其功能变化这样明显。深圳的实践告诉我们，由于单位制功能的变化只是经济体制、行政体制和其它方面的改革的一个副产品，并不是针对性改革所造成的。换言之，这些改革并不是专为改变单位制的普遍性特点而发动的。因而，这些变化还只是见之于外，而不是发之于内。 在过去二十年时间，由于深圳的对外开放、经济改革和行政改革的许多方面较之全国平均水平要领先一步，因此，单位制功能的变化也相对暴露得更充分一些。带来这些变化的改革行动主要包括住房制度改革、企业制度改革、政府体制改革、社会保障制度改革和社区管理制度改革等。 一、住房制度改革：单位内部实物性利益功能遭受重创 从90年代初开始，深圳住房制度改革的意义已经远远超出安居问题和经济问题本身。这个颇有创意的改革方案给深圳的社会管理、城市建设和管理、企业改革乃至行政人事制度改革等都同时造成了极大的正面影响。其中重要的表现之一，就是它大大地削弱了传统单位制的内部实物利益功能。 在传统体制下，单位内部分配住房是单位内部实物利益功能的最主要体现。许多人进入一个单位的根本目的就是为了解决自己的住房问题。由此可以看出住房问题的重要性，可以说它极其鲜明地体现着单位制的功能特点。而通常意义上住房制度改革的基本出发点只是想让住房由基本无偿变为有偿，从而积累资金，多建房以解决更多人的居住问题。但早在90年代初进行的深圳住房制度改革却从更长远和更综合性的角度，设计了一个也许连设计者自己都没有想到的影响面很宽的改革方案。这个方案的内容除了将单位内部住房的无偿分配变为个人出钱购买以收回资金外，突出的特点是取消国有单位自己建房，市属国有单位职工住房在全市范围内统一建设，并依照标准统一配售。其结果是，作为一种制度现象，市属国有单位内部实物分房的功能从此宣告基本结束。深圳国有企业职工同样参与这种住房分配，只是在价格上略有区别。 这个改革方案的直接效果是：住房资金集中回收、迅速积累；国有单位之间住房苦乐不均现象一举消除，在这个范围内初步实现了公平分配；基本上铲除了住房问题上的一次腐败和二次腐败，即：实权部门和住宅局之间进行隐形交易，多要房、要好房，而无权单位无法交易要不到房、要差房。单位内部再因亲疏关系和交易关系出现分配不公从而导致的两次腐败；职工个人和单位在住房问题上的依赖关系基本解除。住房制度改革的完成，使单位实物性利益功能的主要项目只留下汽车消费一项。 除此之外，这项改革还带来了与下述几方面改革相互联系的间接正面效果。 二、财政收支制度改革：单位内部货币性利益功能逐渐削弱。 内部货币利益功能是单位对职工个人形成吸引力，或者职工个人对单位形成强烈依赖性的另一重要因素。就行政事业性单位来说，单位内部货币利益功能的差别主要由两个原因造成，一是不同单位对财政资金支付上的影响力和占有上的差别，二是由合法与不合法收费带来的收入的大小差别。在财政随长官意志粗放管理的情况下，单位之间的内部货币利益差别非常明显。例如同是行政事业单位，基本工资级别相同但属于不同单位的职工实际收入差别会达到惊入的程度。随着财政收支制度管理逐步走向规范化，行政事业单位的内部货币利益功能正在被削弱。从深圳的情况看，最起作用的几项具体改革动作有三个。 其一是政府采购制度的实施。深圳从1995年开始提出并着手建立政府采购制度。1998年10月27日由市人大颁布我国第一部政府采购地方性法规《深圳经济特区政府采购条例》，使政府采购走上法制化道路。政府采购制度在一定程度上限制了行政事业单位对财政经费的自由支配权，使不同单位之间在法律规定的范围内接受同样的约束，降低了单位挪用、挤占、虚报财政经费以扩大内部福利的程度，减轻了单位之间的差别。 其二是收支两条线制度的逐步实施。深圳在90年代初就开始对有收费和罚款权的行政事业单位进行收支两条线试点，特别是那些关系到经济发展和政府形象的部门，是试点的首选。经过改革，渔政、交警等部门的收费、罚款分步骤实施了收支两条线。随后，这一改革扩展到其他部门。 应当说，收支两条线改革较之政府采购制度对减弱行政事业单位内部货币利益功能有更大的作用。因为，通常情况下，单位对财政经费使用的自由度是有限的。在“吃饭财政”条件下，自由度更小。而没有正式列入财政预算的部门收费、罚款等，则很大程度上成了单位自己的“自留地”。这才是单位内部货币和部分实物利益功能的主要源泉。正因为如此，收支两条线制度的实施才有更大的难度。 其三是细化预算或预算部门化。这项财政制度使预算编制细化到基层，甚至细化到个人和项目，提高了预算编制的精确度。加之编制方法上实行零基预算，取消了原来的基数加增长的方法，按预算年度所有因素和事项的轻重缓急程度重新测算每一科目和款项，从而使单位使用财政资金上的自由度进一步压缩，强化了预算约束力。上述三项改革最终将导致国库集中收付制度的全面到位。深圳正计划在3-5年时间内分步实施国库集中收付制度。可以预料，在此之后，行政事业单位内部货币利益功能将基本不复存在。 三、行政后勤制度改革、城市社区管理制度改革和社会保障制度改革：单位自我服务功能日益减少。 深圳行政事业单位后勤制度改革起步较早，80年代就有市委、市政府办公场所环境卫生、建筑维修、园林管理项目从后勤部门转移给专业公司承包的行动。90年代中后期，这项改革又有了新的探索。盐田区委、政府、人大、政协四大机关及其下属各部门于1998年成立之初就设计将那些不能或暂时不能通过社会化途径提供的内部服务由专设的机关公用服务机构集中提供。具体做法是将原有体制下各部门内部由专职机构和人员承担的文印、公务车辆、办公用品采购、环境卫生等自我服务功能剥离出来，集中起来，在整个四大机关系统设立文印中心、政府采购中心、物料供应中心和用车服务中心，承担这些原属各单位内部承担的功能。这样做的好处是节约资金、人力，减少机构设置，提高服务效率。这样，各部、委、局、办等“单位”就变得简单化了，不再为这些自我服务事项消耗过多精力。 而社会保障制度的实施和逐步完善则在解除单位内部繁琐的自我服务功能方面迈出了最重要的的一步。医疗、工伤、失业和退休四大保障功能在“单位办社会”的体制下，基本上完全是单位自己或至少是必须通过单位途径解决的问题。一个单位在履行其社会职能的之前必须首先履行这些自我服务职能。很多情况下单位的这些自我服务职能甚至覆盖了它的作为单位存在目的的社会功能，出现本末倒置的奇怪现象。这种制度将职工个人的生老病死甚至家属后代的事情全都捆绑在单位的战车上，造成名符其实的家族化单位。显然，这一问题的解决只能是通过社会保障体系对这些功能的承接来实现。深圳的社会保障制度建立于90年代初，后几经调整，接纳范围扩大到社会所有成员，形成今天比较完善的社会服务体系。由于无论是否在传统的单位工作都可以享受同样的社会保障，所以就业者的选择视野得到了大大的拓展，同时为非公有制经济的发展提供了良好的社会条件。其另一个必然结果就是，公共部门的社会管理服务职能得到加强，很少再为自我服务牺牲其社会职能。职工和单位的关系也开始由复杂走向简单化。 90年代前半期到深圳的许多外地人都会谈到他们的两个观感：一是大街上“有限公司”的牌子特别多，二是几乎见不到很多地方常见的那种某某部门“家属大院”一类的地方。这种现象主要由两个原因造成，一个是深圳企业的公司制实行得比较早。另一个则归因于深圳城市规划的功能分区、先进的地产业、物业管理行业以及上述住房制度改革所带动的社区管理制度改革。由于各种单位职工的住房在全市范围内统一安排，所以各单位基本上不再管职工的居住及与居住有关的各种自我服务事项。没有“家属大院”是各单位基本摆脱这种自我服务功能的一个标志。各单位职工下班后从单位分散出去，又集中在许多统一建设并实行物业管理的住宅区。各住宅区形成一个个开放社区，其治安、绿化与管理、卫生、安装与维修、停车服务等都由物业管理公司负责，实现了居住服务商业化。而计划生育等事项则由社区居委会负责。单位彻底从这些事务中摆脱出来。职工也开始在一定程度上从“单位人”回归为社会人。 四、对单位制功能弱化及相关问题的一些初步判断 第一，从深圳的情况可以看出，改革开放二十余年来，城市单位制的功能已经并仍在发生着重要的变化。但是，总体来说这些变化还只是局限在经济利益功能和管理事务功能方面。而作为单位制功能最集中体现的政治性功能目前还只是稍受波及，并没有出现重要改变。干部退休制度的实施、公务员制度的实施及近年来干部竞争上岗、公开招聘的试行等，使单位职工的“单位所有制”及相适应的单位对其职工的绝对控制关系出现了一些互动性空间。另一方面，人们更为关注的单位作为城市社会基本组织元素的状况没有多少变化。国家政权通过单位来贯彻执行其政策甚至法律的政治、行政运作方式还没有发生大的变化。单位仍然是政策法律实施的支撑体系和效率最高的地方。单位仍然在全面充当政权体系“末梢”的角色。反过来说，单位职工的政治参与基本上还是通过单位组织系统来实现的。因此，单位在政治生活组织方面和社会的相对分割状态并没有实质性的变化。然而，认为城市社区将沿着以单位组织为特点的路径继续分化下去也是缺乏根据的。 不过，从深圳的实践来看，由于国有企业的改革、政府机构的精简和相应事业单位的改革，公共管理服务中许多新的领域出现以后没有再按传统思路交由公营“单位”提供，例如前述物业管理就用商业化的途径解决了部分社区的管理服务问题。因此可以说，在社会经济急剧变化的时候，单位的存量没有再相应急剧增加，而所谓体制外的非单位体制的因素却与日俱增。两厢对比，单位体制与非单位体制的比重在发生不小的变化。政府如何通过与以往完全不同的方式解决增量的非单位体制中政策法律的贯彻实施，这是一个新的课题。至少，如何保持这部分社会与政权体系之间有效的公共管理信息交换和公民的政治参与将是一个重要课题。 第二，在市场经济、中国入世等许多因素的促进下，国家对社会政治、经济等的管理控制方式必将继续进行重大改革。但在一个比较长的时期内，单位体制的原有政治性功能和经济性功能不会被彻底废除，例如组织城市社会的核心部分、主导国民经济等。在社会经济结构和阶层分化出现新局面的情况下，国家不可能将可以发挥直接作用的单位体制工具完全放弃，否则社会控制将不可避免出现断裂或失控现象。当然，对于单位制中那些与新的社会基础不相协调的部分，改革也是在所难免的。要改变各单位在政治生活组织方面自成一统、与社会相对分割的状态，发挥高素质的单位职工对社会政治生活的影响，使单位在政治生活上以更加开放的姿态与社会对接起来，单位职工在社区而非在单位内部参加人大代表、党代会代表的选举是一个可以考虑的途径。这样做不仅有利于民主选举的真实性，而且有利于克服选举中的本位主义。 第三，总体上说，单位制的改革还是一个需要加以研究的问题。由于单位的概念中包含着性质、功能和运行机制互不相同的几类社会组织，党、政、企、事组织都在这个概念范围之内，其中面临改革的内容和方面也有很大区别。因此，笼统的单位体制改革这个提法本身就是值得讨论的。直观上看，这些单位组织合起来后与西方国家的公营部门概念相似，似乎我们可以将单位制改革与他们的公营部门改革相提并论。但分析起来看，两者并不是很类同的。例如，党的部门就不包括在其中。许多事业单位和他们的类似机构在性质和功能上也有很大差别。另外，我们的国企单位大部分是指参与市场竞争的以赢利为目的的企业，与西方公营部门概念中主要指提供公共产品的公营企业也不相同。所以，单位制改革是一个很模糊的含义不清的概念。如果付诸实践，单位制改革将是无法操作的，如同国企改革同事业单位改革无法一同进行一样。因此可以说，对单位制中那些与时代不协调内容的改革，只能是政治体制与行政体制改革、经济体制改革、国企改革、事业单位改革等改革所带来的一个必然结果，是各单项改革的副产品。事实上，我们无法发动一场专门的“单位体制改革”。 |
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