| 当代中国政治研究所 | ||||||||||||
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中国国家治理的三元结构与互动逻辑 |
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在中国这样一个领土广袤、人口众多、区域差异巨大、政府层级庞杂的单一制大国，地方政府担负着重要的治理职责。作为多任务的行为体并受制于有限的治理能力，地方政府在多目标的管理活动当中不可避免地存在着目标间的竞争。“政治任务优先做、经济考核重点做、依法行政尽量做”的地方政府行为逻辑现象背后，其内在机制是什么？这种现象所反映出的中国国家治理内在权力结构与互动逻辑又是什么？本研究旨在从结构与机制的层面出发，建构整合性的中观研究框架，进而对中国国家治理的内在结构与互动逻辑加以深入分析。 由于多方面的客观因素作用，中国的国家治理最终采取了集权的单一体制模式。这种体制在国家治理过程中面临着一系列天然的困难：首先，面对着超大的治理规模，集权制的国家如何实现有效治理？对这一问题的回答是显而易见的，仅仅依靠皇帝或中央机构是不够的，这就需要代理人负责地方的具体治理；其次，代理人如何可控？为了解决这一问题，中国国家治理建立了一系列对官僚机构的有效管理制度；再次，如何处理政权一统性与地方差异性的矛盾？单一制必然要求政令统一，但地方间差异巨大的现实不得不使委托人向代理人做出让步，“名与实”、“正式与非正式”等就出现了；复次，如何应对民众的不满情绪？“委托-代理”的治理结构使得委托人可以通过向代理人问责的形式平息民众的矛盾；最后，委托人、代理人和民众如何默契互动从而达成国家有效治理？这一系列的问题都有待进一步的研究加以挖掘。 综合政治学、经济学、社会学等领域学者的代表性观点，对中国国家治理逻辑的相关研究呈现出三组具有代表性的研究取向：第一组理论以“统治风险与有效治理”为核心议题，包括“行政发包制”“中央治官，地方治民”与“帝国的治理逻辑”；第二组理论以“财政分权与地方增长”为核心议题，包括“财政联邦主义”“地方分权式威权主义”与“项目制”；第三组理论则以“纵向博弈与横向竞争”为核心议题，包括“锦标赛体制”“行为联邦制”与“压力型体制”。上述三组理论虽然在宏观和微观层面均展现了良好的解释力，但是已有研究在中观层面的机制解释存在不足。与此同时，上述三组理论均归属于“中央-地方”与“国家-民众”两个二元研究视角，缺乏进一步的整合。为此，本研究将试图在既有研究基础上补充欠缺并在理论上作出深入探索。 本研究构建了中国国家治理的研究框架——“三元互动结构”。三元互动结构是对“中央-地方”关系“国家-民众”关系的有机整合。在“中央-地方”关系层面，中央是承担决策职能的委托人角色，而地方则是承担执行职能的代理人角色。在此基础上，本研究进一步抽象出了“决策委托人”与“执行代理人”的概念，相比于“中央”与“地方”的概念，前者在分析的灵活性方面有着更为明显的优势。在此基础上，决策委托人、执行代理人与民众共同构成了中国国家治理三元互动结构的核心主体；正当性、合理性与合法性则形塑了贯穿与三元主体之间的治理价值；意识形态、绩效与程序呈现出三元主体之间分殊的治理压力；政治教化、晋升激励与法制行政是决策委托人与执行代理人为应对治理压力而采取的不同治理手段。上述治理主体、价值、压力与手段的组合构成了中国国家治理三元结构静态的权力结构。三元互动结构在动态的运行机制层面有着三大核心特征：首先，“一统体制与地方分治”构成了中国国家治理结构的体制基础；其次，“多重目标与行为选择”构成了三元互动治理的行为逻辑；再次，“底线合作与激励差异”则形塑了三元治理主体的互动策略。 在三元互动结构的整体研究框架下，基于对政府创新与依法行政间张力的多案例分析，以及对统合治理案例的探讨，本文进一步深入阐释了三元互动结构的中观治理机制，并指出三元互动治理结构在责任缺失层面存在的深层次困境。在进一步剖析中国国家治理复杂的多责任主体及相互关系的基础上，需要进一步重构中国国家治理的互动逻辑。借鉴“新行政法学”的相关思路，将国家治理的合理性逻辑赋予专家主体，从而在保障中央大一统体制的前提下，建构基于“政府+专家+民众”的三元主体与“形式合法性+合理性+民主性”的三元价值的地方治理互动逻辑，进而达致“法治的善治”。 |
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