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温家宝总理在今年全国人代会上宣布，中国将在5年内取消农业税，可以预见，随着它的实施，农村基层政府可支配的财力由费改税带来的紧张状况将进一步加剧，改革庞大的农村基层政权已是一个摆在面前的现实问题。
没有政府职能的转变，不对基层政权加以民主化改造，冗员充斥的农村基层政府无法消肿。我们要面对的实际上是农村基层政权改革，而不仅仅是乡镇机构改革。
自上个世纪90年代以来，农民与基层政权间的关系就一直处于持续的紧张状态之中。随着这一世纪最后几年的到来，城市化浪潮推动政府急于扩大城市规模，由征地、占地引起的农民与基层政府之间的冲突，迅速成为一段时间以来农村最突出的矛盾。与农村的各种“减负”运动相比，其对抗的强度更大。根据最近对四川省一些地方的调查，我们认识到：有必要再造基层，因为庞大的基层政权机构，其维持成本已是社会一个沉重的负担，既是经济负担，也是政治负担；基层政权治理能力削弱的现实表明，乡镇政府被迫放弃了许多它管不好和管不了的事，其职能转变实际上已在进行之中。
农民其实是“稳定”的因素1999年至2003年，四川全省有141万多农民完全失去了耕地。在成都、绵阳、眉山等大中城市的周边农村，在县城乃至一些小城镇的周边农村，大量征地和用地将农民大规模地抛入失地人群的行列，城市近郊的“三农问题”变得十分尖锐。2001年以来，四川因征地拆迁引发的群体性事件明显增多，有的群众冲击政府办公楼，阻止工程建设，堵塞交通要道，甚至暴力对抗执行政府命令的公安和武警。虽然农村增加了新的动荡因素，但是农民不是导致不稳定的原因，更多的是农民们为捍卫自己的基本生存权在进行艰难的挣扎。
过少的土地补偿和安置补助费是农民不满的主要原因。川西某市洞子口乡长久村的土地主要是1997年以来的几年间或零或整地被征完和占完的，与它相距不远的金牛乡何家村的土地也在2003年上半年被全部征用。失地又失业的农民反映由于补偿标准太低，他们生活困难，今后的日子将会更加困难。政府已告知何家村村民，2004年“农转非”后，他们所能得到的土地补偿和安置补助费，成年人每人1.8万元，18岁以下的每人6000元。在人平只有三四分地的长久村，每亩租金5000元，村委会截留60%，农民仅得1200元，每半年从村委会领取一次，一次600元。而这一带土地价格在每亩80万元以上。何家村村民算了账，如果执行《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，自己所在村组每人获得土地补偿费和安置补助费将不少于7万元。
反映村上账目不清和怀疑干部贪污腐败，是失地农民上访和聚集的另一主要原因。由于干部擅自包办土地转让，把农民完全排除在外，并且不让农民清查相关账目，村民普遍相信，官员、村组干部和企业老板串通一气，对农民巧取豪夺，在土地交易中存在惊人的腐败问题，抢走了自己的利益。即使有的村委会在乡镇政府清查后公布了账目，农民也认为那是假公开。
他们被迫学习法律。与农民争取“减负”一样，他们需要通过法律了解自己的权利，觉得只有运用法律才能反抗不合理的政策。农民认真学习《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》等法律文本，有的地方还自发成立了法律学习小组。他们了解到在征地、占地过程中存在大量的违法违规现象，如乡镇干部和村干部不依法律要求召开村民会议，而是“大笔一挥就签下了低价用地合同，对待农户多数是连骗带哄，实在不行就用暴力强占（土地）”；政府越权批地和先用后征的问题十分突出；征用土地不按法律规定出示建设项目批准文件、国有土地使用权批准文件和建设用地规划许可证。农民说，我们要求对自己的承包地有发言权，要直接与用地单位见面、签合同。
法律为农民提供了与基层干部进行辩护的道义力量，他们觉得自己的要求是正当的，合法的，承包地的法定权利实际上被剥夺了。笔者见过一次政府方面的代表与农民开见面会的场面，文化水平不高的农民以法律为依据，指出政府违法占地，理直气壮的辩论让官员支吾其词。但有利的法律地位并没有给他们带来法律的保护。
失地农民推举出自己的代表，授权那些比自己更善于表达、活动能力更强的人同政府和外界打交道。邻近村组的农民代表互通信息，交流经验。他们带着有上百人签名和盖有手印的反映情况的材料，长期奔走于省、市党政部门之间，国土局、纪委、反贪局、电台报社，他们都去找，都没有得到结果。
洞子口乡长久村农民2003年多次采取了集体行动，11月2日阻断了一条主要干道，11月8日与一家用地企业发生冲突，要求企业提供与村委会签订的租地合同，并提出增加租金，一连数天堵住它的大门，企业无法营业，最后只得由公安机关出面“解决”，抓走了6个农民。进入12月中旬后，这个村的农民连续8天采取了集中行动，封堵公路，喊着“我们要吃饭”和“反对贪污腐败”的口号在村内游行，直到第9天，公安出动，抓走了8名农民，才总算控制了局面。
与乡镇干部一谈起农村征地问题，他们就说“有很多苦衷和建议要向上面反映”，对农民的“胡搅蛮缠”既有一肚子委屈，也有满腹的怒气。他们经常遭到农民谩骂，围攻，觉得自己的人身安全得不到保障。乡镇干部也道出了基层政府的处境存在着它自身难以克服的一些困难。对上，它必须绝对服从命令；对下，也就是对农民，单靠命令是行不通的。在上级的命令或文件不符合法律时，基层政府与农民必然陷入短兵相接的交锋之中。这种交锋发展到严重的程度时，在合理性上并不占有优势的基层政府，只有依靠公安机关行动。基层干部强调，在处理征地问题上，他们是严格按照规定办事的，说政府依法行政越来越规范。与农民一样，乡镇干部也拿出文本，说明自己的行为根据；与农民手里的法律文本不同的是，干部们手里的“法律”是上级政府文件或政府令。如川西某市的乡镇干部向记者出示的是2000年开始实施的市人民政府第78号令。关于补赔标准，第十四条和第二十条都做了具体规定。
一名乡干部说，如果在土地收益的分配上适当考虑到农民的利益，多拿点出来补赔农民，事情就好办得多。他说，只要不把农民整得太伤心，他们是很安分的。失地农民与基层政府的冲突，在一个重要方面反映了政府政策与国家法律的冲突。
通过与许多农民代表接触，明显看出，农民对现有政治和法律秩序有着发自内心的尊重。他们学习法律、援引法律条文并不是出于策略，而是他们发现法律保护了自己的利益。遵守法律符合农民的利益。事实上，他们是政府种种违法行为的受害者。多年来，一些地方政府习惯性地认为，农村不稳定就是农民不稳定，它违背了最基本的事实。稳定无非是指法律得到尊重。
在农村一些地方，反抗基层政权与他们对中央政府的信任是并行不悖的。他们的反抗行动对政府依靠内部文件进行治理的方式提出了直接挑战，要求政府出台的政策、文件、政府令必须与法律保持一致，否则它们就将是导致农村长期冲突的主要源头之一。基层政府强调，地方要实现跨越式发展就不可能不违规违法，干部们认为自己在规划美好的明天，抱怨农民过于实在，只看到手里的那点东西，而看不到城市化给他们带来的长远利益。农民有另外的说法。他们说，干部天天说要代表广大群众的根本利益，土地就是农民的根本利益。
真正对农村社会稳定构成威胁的，是政府任意超越法律行动。在以“发展”为由剥夺农民的经济自主权后，又以“稳定”为由压制农民捍卫自身权益，这使农民成为他们所说的“弱势群体中的弱势群体”。在征地、用地的纠纷中，不少地方都出动了警力，但由于下面的原因，农民不会轻易就范：生存压力将不断加强，以及法律为他们提供了政治支持。
对农村稳定的强调掩盖了农村的公正问题。解决“三农”问题首先要解决公正地对待农民的问题，没有对农民的公正就没有农村社会和经济的向前发展。通过压制广大农民来保持农村社会稳定，加深了对农民的不公，从根本上说也加深了农村的危机。
乡镇政府被迫转变职能1999年农村合作基金会关闭后，乡镇政府失去了可供挪用的资金库；尤其是在减负政策和农村税费改革实施后，满足基层政权运转和人员开支所需的财源几近枯竭，乡镇政权也由此陷入空前的困境。在一些乡镇，工作经费基本没有。还有的乡镇，机关停水，停电，停电话。近年来的举债度日和历史债务一起，把乡镇政府拖入了越来越深的债务泥潭。乡镇政府负债一二千万元的十分常见。有的县乡乡负债。这些债务除了一部分是上级政府造成的（如各种达标升级活动）外，相当一部分是乡镇政府自身造成的。这后一部分债务从构成上可分解为如下几个主要方面：
—兴办乡镇企业产生的债务。由于缺少人才、信息、技术、现代企业的管理和经营手段，企业大多倒闭，留下高额债务。一个普遍现象是，乡镇企业办得越多的乡镇，负债也就越多。
—“政绩工程”产生的债务。不负责任和劳民伤财的“形象工程”成为一些人升迁的捷径，干部换了一届又一届，“政绩”越出越多，债务也越积越大。结果，凡是干部换得越快、提升得越快的乡镇，负债越重。
—农村合作基金会遗留下来的债务。农民存放在合作基金会的血汗钱被乡镇政府用来搞开发或者用作消费等其他方方面面，剩下一大堆欠账。
—因机构臃肿、财政供养人员庞大产生的债务。
—因财务管理混乱而产生的债务。除了在吃喝上的巨大开销外，还有干部租车、包车、配备通讯设备等费用也十分浩大。一边是负债累累，一边还在继续大手大脚花钱，形成新增债务。
为资金所困的乡镇政府到了见钱就要的地步。川北某市的市委副书记说，过去，民政资金、扶贫资金属于“高压线”，谁也不敢碰，现在被截已是常事；项目资金更是雁过拔毛，甚至整块截留。只要有钱，不论性质和来源，政府都敢抓，都敢用。
对乡镇债务的分析表明，干部以非正当的甚至违法的手段追求自身利益是造成债务的主要原因，在自身利益中，既有个人的仕途利益，也有个人的经济利益；它还表明，乡镇政府发展经济的努力在大多数情况下是失败的。从制度条件上说，基层政权不受经济规则（如产权制度）的约束和激励，从个人素质上说，干部不太可能具备引导现代经济所需的才能。因此，它插手经济活动越多，造成的浪费越大。
乡镇政府对农民既无约束力，又无吸引力，基层干部这样来概括基层政权对乡村的管理现状。税收目前是乡镇政府的一项主要任务。举家外出的农户多年见不到人影，收不上农税，而其他一些农户互相攀比，也不交农税，政府束手无策。过去可以对农民采取高压措施，农民不交钱有各种办法对付，抬家具，扒房屋，甚至捆人，现在严禁对农民使用暴力，干部们普遍感到被捆住了手脚。他们对此感到忧虑：基层政府对农民失去了有力的管理手段，以致农民“放任自流”，变得“无组织，无纪律，无政府和自私自利”。不但干部的话农民不听了，而且农民对干部全无畏惧。
从根本上说，在现代经济条件下，基层政府治理能力低下是必然的，它包办了许多无力包办的事情，其政治后果就是农民对它不信任。在不少农民的心目中，乡镇干部不是可有可无，就是一种负面形象。由于农民认为基层干部中腐败严重，干部权力的道义力量几乎丧失。农民把负担过重的原因归结于干部的腐败，在征地和用地的矛盾中，还是把矛头指向“贪官”。农民不相信干部的品质，也同样不相信政府的能力。乡镇过去引导农民调结构，开始时是受农民欢迎的，但调来调去，农民亏了。如川北某乡近几年先后发动农民栽黄花梨，养小家禽，种棉花，可一到市场，行情就变了，总是做赔本买卖。农民后来便自发抵制政府的“引导”，把政府送的苗木当柴烧一类的事在四川省好些地方都出现过。
基层政府发展经济失败的教训远远多于成功的经验，这说明它不能胜任推动农村经济向前发展的任务，而它也在悄悄主动放弃这一徒劳无益的工作，比如许多基层政府已不去强制农民统一“调结构”。乡级政权由于财力支绌，现在更愿意在农民中采用“一事一议”的方法办某些事情，实际上是让农民自己解决自己的事。农村的许多公共事业由农民自主决策、自主筹集资金和自主管理比政府包办的效果好得多。四川省前些年因强迫农民集资修公路屡屡引发农民与政府对抗的群体性事件，现在它把修路的事由过去的政府主导改为由农民主导，修不修、怎么修、如何管理等问题全部交给农民，政府用补助资金的政策调动农民修路的积极性。新机制不但加快了农村的公路建设速度，也降低了工程造价，保证了工程质量。在基层政府原来一些重要管理职能已经弱化和虚化的情况下，继续保留过大的基层组织更像是一个为人员就业提供职位的机构，并且多一个职位就可能对农民多增加一份负担，而不像是一个管理机构。
阻止体制变迁导致体制危机农民负担减轻在一定程度上缓减了农村近年来尖锐的干群矛盾，但基层政府则因此而断绝了主要财源，入不敷出，运行困难，面临生存危机。基层干部收入微薄，工作积极性不高。针对这种情形，出现了两种解决问题的思路和方法。一种思路是认为要重新强化基层政权对农民的控制能力，树立干部权威，而这种控制能力和权威被认为在近一两年由于中央强调保护农民利益而大为衰落了。持这种见解的人主要是领导干部，尤其是乡镇干部坚持最力。四川省不少地方恢复了曾一度被取消的县、乡之间的行政建制──区工委，“以加强对处于软弱无力状态的乡镇工作的指导”。另一种思路是认为，出路在于限制乡镇政府的权力范围，借此推进农村民主自治，并实现精简机构和削减冗员的目的。持这一见解的主要是理论界人士。
正如国内一些研究人员指出的那样，国家权力对乡村社会的绝对控制，包括对农民的人身控制，起源于人民公社时期。人民公社取消后，管理的体制和方式并没有随之改变，而是沿袭旧制。目前基层政权所处的窘境正是旧的管理体制和管理方式的逻辑结果。
依赖强制权力对农村的全面控制成本非常昂贵，目前它的成本之高已到难以继续支付的地步。乡镇政府时下面临的重重困难，就是它不合时宜的执政方式的累积成本。一方面，在自身利益的驱动下，基层政府往往成为自身利益的代言者，而这种自身利益不是通常所说的“理性自利”，而是通过剥夺农民的利益来实现的，从而导致干部与农民利益的对立和农民不服从。另一方面，以全面控制乡村社会为目标的权力必然要求助于大量的和更多的人力，设置更多的机构和更多的层级，仅在基层就形成了县、区、乡、村四级权力机构。不仅庞大的权力机构和官员队伍为维持自身耗费巨大，而且乡村治理因为农民不服从大大增加了成本。全面控制的政治成本和经济成本在不断增加，而收益却在递减，即控制能力不断减弱。农民逐步丧失对政府的信任，是传统治理的最大的政治成本；而它的经济成本主要表现为农民负担沉重和巨额乡镇债务。在川北一带的调查发现，目前一个乡镇的新增债务每年仍然达20万到30万元。个别地方开始在农民那儿打消债的主意。西充县双凤区的干部说，如果上级政府不能消除乡镇的新旧债务，它们最后都要转嫁到农民头上。一些地方，已经没有人敢借钱给乡镇政府，而为了生存，它只有向农民索取。在现有的经济条件下，在广大不富裕的农村地区，基层政府的日子好过，农民就不好过；农民的日子相对好一点，基层政府的日子就难过起来。两者之间的利益竞争是一场零和博弈，即一方之所得乃另一方之所失。要么基层政权因财源断绝陷入瘫痪，要么农民继续承担基层政权的开销，负担继续加重，反抗继续加剧。
化解它当前的艰难局势，再次求助于对农村和农民强力控制的老办法显然是没有出路的，因为这等于是钻进一个死胡同，即用造成这些问题的制度解决这些问题。原有的基层政权体制只会给农村制造新的矛盾。仅仅是强调和要求基层干部为群众办实事、办好事无济于改善干群关系，基层干部在生存受到威胁的情况下，很难置自身生存利益于不顾去代表广大农民的根本利益。
农村政权的稳定，归根到底是农民尊重现有政权的意愿，而不是对他们严防死守。农民守法使农村完全有可能形成自稳定体系，而不需要外在的强力维持稳定。
把乡镇政权管不好、管不了的事交由社会和农民去办，并限制它在较窄的和有明确界限的领域内活动，既为基层政府提高效率、精简机构和人员开辟道路，也为农村的民主自治、契约管理创造机会。基层政府率先转变职能，可以为上级政府转变职能打下基础。它的富余人员通过社会保障措施让其“下岗”。乡镇事业干部（即所谓“七站八所”的工作人员）的工资实行自收自支，在比较穷的地方，由于“创收”无门，这部分人的收入已经没有保障，有的甚至要从家里带粮上班。他们说，之所以还眷恋机关不愿离去，是觉得在政府工作比外出打工保险，并指望将来的情况会变得好一些。
为农村的长期稳定提供最好保证的，是农民自我管理。正如托克维尔100多年前在论述美国的乡镇生活时所说的，由于人们自己管乡镇事务，即使管理上有了缺点，人们也不会耿耿于怀，因为管理的根据实际上来自被治理的人，不论管理得好坏，他们都得满意，以此来表示他们做主人的自豪感。他们关心自己的乡镇，因为他们参加乡镇的管理；他们热爱自己的乡镇，因为他们不能不珍惜自己的命运。
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